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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0544/2006-R
Sucre, 12 de junio de 2006
Expediente: 2005-12527-26-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrada Relatora: Dra. Martha Rojas Álvarez
En revisión la Resolución de fs. 285 a 288, pronunciada el 23 de septiembre de 2005 por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por César Ramiro Andrade Gutiérrez en representación de Julio César Gamboa Rojas y Franz Alberto Gamboa Rojas contra Gonzalo Terceros Rojas, Alcalde Municipal de Cochabamba, alegando la vulneración de los derechos a la seguridad jurídica, a la petición, a la propiedad y al debido proceso, previstos en los arts. 7 incs. a), h) e i) y 16 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1.Hechos que motivan el recurso
Por memorial presentado el 18 de julio de 2005 (fs. 248 a 250 vta.), el recurrente asevera que sus mandantes son propietarios de un inmueble con una extensión total de 20.000 m2. ubicado en la av. Juana Azurduy de Padilla, inmueble que les pertenece según títulos de propiedad debidamente registrados en Derechos Reales (DD.RR.).
Señala, que desde hace más de diez años el Municipio en su conjunto impide que se ejercite el derecho de propiedad con un sinnúmero de actos ilegales y omisiones indebidas que fueron tuteladas con la SC 1515/2004-R, pero que a la fecha se está incurriendo en nuevos actos ilegales y omisiones indebidas que atentan contra sus derechos: a) tal el caso de su derecho a la petición, al no resolver las solicitudes contenidas en los memoriales de 20 de enero de 2005; b) al derecho al debido proceso por la permanente indefinición a la que han postergado el cúmulo de solicitudes formuladas desde el año 1994, al extremo de que en más de diez años, no se puede agotar un trámite de aprobación de planos de terreno de las construcciones a ejecutarse y sobre todo admitirse expresamente el cambio de uso de suelo; c) al derecho a la seguridad jurídica, respecto a la ausencia de pronunciamiento, el retiro de materiales dentro de la propiedad, la sanción que impide reponer los muros y proteger ante los actos del propio municipio y de terceros, así como la omisión de pronunciamiento demuestran que se está infringiendo el art. 21 de la Ley de Municipalidades (LM) y; d) al derecho a la propiedad, por la ausencia de cumplimiento de las Resoluciones Municipales, que impide que se pueda cercar el terreno, aprobar los planos de construcción, construir y, en suma ejercer a plenitud los derechos de uso, goce y disposición previstos en el derecho de propiedad, por lo que interpone el presente recurso.
I.1.2.Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Considera lesionados los derechos a la seguridad jurídica, a la petición, a la propiedad y al debido proceso, previstos en los arts. 7 inc. a), h), i) y 16 de la CPE.
I.1.3.Autoridad recurrida y petitorio
El recurso se interpone contra Gonzalo Terceros Rojas, Alcalde Municipal de Cochabamba, solicitando se declare procedente el recurso de amparo constitucional y se disponga: a) el deber de cumplimento que tiene el Alcalde Municipal de aplicar las Resoluciones Municipales que se están ignorando, concretamente la 3100 y 4109, así como la “4109”(sic) que declara improcedente la expropiación del terreno; b) la obligación del Alcalde Municipal de pronunciar resolución técnico administrativa, admitiendo el cambio de uso de suelo y aprobando el plano de terreno de los 20.000 m2, considerado como inafectable por el propio Municipio, en el día, por ya haber transcurrido más de seis meses; c) el deber de cumplimiento de respeto a la propiedad privada que tiene la Alcaldía Municipal y todos los dependientes de la misma; d) la condena de daños y perjuicios por las omisiones indebidas y los actos ilegales en se que incurrió afectando derechos fundamentales, incluyendo los derivados del presente procedimiento.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
Efectuada la audiencia pública el 23 de septiembre de 2005, en ausencia del representante del Ministerio Público, según consta en el acta de fs. 284 y vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación del recurso
El abogado de la parte recurrente, ratificó in extenso el contenido de su demanda.
I.2.2.Informe de la autoridad recurrida
La autoridad recurrida, a través de uno de sus abogados, dando lectura al informe de fs. 279 a 282, señala lo que sigue: a) el abogado de la parte recurrente, hace una relación de hecho del proceso ordinario seguido contra la Alcaldía en ese entonces y, una mala interpretación de la Resolución pronunciada por el Tribunal de amparo, realizando por consiguiente acusaciones infundadas a esa entidad; b) las Ordenanzas y Resoluciones Municipales 3100/2003, 4109/2004 y 4253/2004, son resoluciones de carácter evasivo que no resuelven nada y en ninguna de ellas ordena el cambio de uso de suelo como tampoco disponen la aprobación de planos. Solicita se declare improcedente el presente recurso.
I.2.3.Resolución
Por Resolución cursante de fs. 285 a 288, el Tribunal de amparo declaró procedente el recurso, disponiendo que la autoridad recurrida atienda las reiteradas peticiones de aprobación de planos de urbanización de los terrenos de los recurrentes, sustanciándolas de acuerdo con el ordenamiento jurídico, culminando con pronunciamiento expreso cumpliendo las atribuciones específicas a su competencia, así como el art. 3 de la Ordenanza Municipal (OM) 3100/2003 de 28 de octubre y, sea dentro del plazo de treinta días, bajo conminatoria de ley; con el siguiente fundamento: después de declarada la improcedencia de la expropiación total de los terrenos de los recurrentes, omitir indebidamente la atención de reiteradas solicitudes de aprobación de planos, incumpliendo el art. 3 de la OM 3100/2003, el art. 20.I de la CPE y el art. 8.II, inc. 2) de la LM y, mantenerlos sometidos a un trámite indefinido que les ocasiona graves perjuicios y les priva de ejercer su derecho y garantía previstos en el art. 7 inc. i) de la CPE, atentando contra el debido proceso consagrado por el art. 16 de la CPE, es incurrir en omisiones indebidas y actos ilegales, por lo que corresponde viabilizar el presente recurso.
II. CONCLUSIONES
Del análisis del expediente y de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:
II.1. Por OM 3100/2003 de 28 de octubre, el Concejo Municipal abrogó expresamente las Resoluciones Municipales 2155/97 de 10 de octubre de 1997 y 2469 de 18 de noviembre de 1999, disponiendo en su art. 2 que el Alcalde municipal vea la conveniencia de la expropiación y, en su art. 3, de ser procedente técnicamente la urbanización impetrada (aprobación de planos) deberá adecuar la misma al ordenamiento jurídico vigente, encargándose al ejecutivo Municipal la ejecución del mismo de acuerdo a sus competencias, derogando tácitamente de esa manera la denegatoria de cambio de uso de suelo a que se refiere la Resolución Municipal 2212/98 de 27 de enero de 1998. (fs. 52 a 55).
II.2. El 23 de junio de 2004, la parte recurrente interpuso recurso de amparo constitucional contra la entonces Alcaldesa Municipal de la ciudad de Cochabamba así como contra la Directiva del Concejo Municipal, mereciendo la Resolución de amparo 31/2004, de 19 de julio que declaró procedente el recurso y dispuso que las autoridades recurridas resuelvan en forma expresa en el plazo de quince días a partir de dicha Resolución bajo conminatoria de ley, lo relativo a los puntos concretos de la representación hecha por el Alcalde Municipal mediante nota 963/03 de 11 de noviembre de 2003, con referencia al art. 2 de la OM 3100/2003 de 28 de octubre, y en su caso se pronuncie puntualmente sobre la expropiación de los terrenos por ser materia de competencia jurisdiccional (fs. 33 a 34; 216 y vta.). En revisión, dicha Resolución de amparo, mediante SC 1515/2004-R de 21 de septiembre, fue aprobada con la modificación de declarar improcedente el recurso respecto a la Alcaldesa Municipal (fs. 35 a 45).
II.3.Por Resolución Municipal 4109/2004, de 30 de julio, el Concejo Municipal de Cochabamba, declaró improcedente la representación realizada por el Alcalde Municipal mediante nota 963/03 (fs. 165), en consecuencia, ratificó la OM 3100/2003, de 28 de octubre, disponiendo que la máxima autoridad ejecutiva en tiempo oportuno obre conforme a derecho, tomando en cuenta la Resolución de amparo 31/2004 (fs. 67 a 68).
II.4.Por informe 422/94 de 25 de noviembre de 1994 de la Dirección de Asesoría Legal del Municipio se determinó que: simultáneamente a la aprobación de planos de urbanización, deberán tramitar el cambio de uso de suelo (fs. 147) y, según informe 1567/94 de 30 de diciembre de 1994, del Director de Planificación de la Alcaldía, se determinó que la fracción que se pretende urbanizar forma parte de un área verde, cuyos terrenos se ganaron al Río Rocha. En caso de efectuarse el cambio de uso de suelo se sugirió como mínimo de cesión el 32% (fs. 148 a 149).
II.5.Por Resolución Municipal 4253/2004 de 17 de diciembre, el Concejo Municipal de Cochabamba declaró improcedente la solicitud de expropiación de los terrenos efectuada por el Alcalde Municipal (fs. 69 a 70).
II.6.Por memorial de 20 de enero de 2005, la parte recurrente dirigiéndose al Alcalde Municipal de Cochabamba -ahora recurrido- reiteró su solicitud de cambio de uso de suelo (fs. 235 y vta.).
II.7.Por memorial de 20 de enero de 2005, la parte recurrente dirigiéndose al Alcalde Municipal de Cochabamba -ahora recurrido- solicitó la aprobación de planos (fs. 236).
II.8.Por memorial de 23 de febrero de 2005, la parte recurrente dirigiéndose al Tribunal de amparo, solicitó se conmine el cumplimiento de la SC 1515/2004-R (fs. 237 y vta.); mereciendo el decreto de 11 de marzo de 2005, por el que el Tribunal de amparo dispuso sin lugar a ninguna conminatoria, por lo que dispuso estarse a la parte dispositiva de la Resolución de 19 de julio de 2004, aprobada pro SC 1515/2004-R (fs. 238).
II.9.Por memorial de 2 de marzo de 2005, la parte recurrente dirigiéndose al Alcalde Municipal de Cochabamba -ahora recurrido-, señalando que ante la injustificada, ilegal y arbitraria demora en el trámite de cambio de uso de suelo, solicitó certificación (fs. 241).
II.10. Por memorial de 2 de marzo de 2005, la parte recurrente dirigiéndose al Alcalde Municipal de Cochabamba -ahora recurrido- exigió respeto a la propiedad privada e inmediata aprobación de trámite de cambio de uso de suelo, denunciando allanamiento y sustracción (fs. 242 a 243 vta.).
II.11. Por memorial presentado el 30 de marzo de 2005, la parte recurrente dirigiéndose al Alcalde Municipal de Cochabamba -ahora recurrido- y Director Jurídico y de Transparencia Municipal, denunció allanamiento de propiedad privada e incumplimiento (fs. 244 a 245 vta.).
II.12. Por memorial presentado el 30 de marzo de 2005, la parte recurrente dirigiéndose al Alcalde Municipal de Cochabamba -ahora recurrido- insistió la aprobación de cambio de uso de suelo (fs. 246 y vta.).
II.13. No cursa en obrados ninguna solicitud de la parte recurrente dirigida al Concejo Municipal pidiendo se haga cumplir las Resoluciones Municipales 3100/2003 de 28 de octubre, 4109/2004 de 30 de julio y 4253/2004 de 17 de diciembre, cuyo incumplimiento es denunciado a través del presente recurso.
II.14. Por memorial presentado el 18 de julio de 2005, la parte recurrente interpone el presente recurso de amparo constitucional contra el Alcalde Municipal de Cochabamba, solicitando se disponga: a) el deber de cumplimento que tiene el Alcalde Municipal de aplicar las Resoluciones Municipales que se están ignorando, concretamente la 3100 y 4109, así como la 4109 que declara improcedente la expropiación del terreno; b) la obligación del Alcalde Municipal de pronunciar resolución técnico administrativa, admitiendo el cambio de uso de suelo y aprobando el plano de terreno de los 20.000 m2., considerado como inafectable por el propio municipio, en el día, por ya haber transcurrido más de seis meses; c) el deber de cumplimiento de respeto a la propiedad privada que tiene la Alcaldía Municipal y todos los dependientes de la misma; d) la condena de daños y perjuicios por las omisiones indebidas y los actos ilegales en se que incurrió afectando derechos fundamentales, incluyendo los derivados del presente procedimiento (fs. 248 a 250 vta.).
III.FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente por sus representados señala que desde hace más de diez años el Municipio en su conjunto impide que se ejercite el derecho de propiedad con un sinnúmero de actos ilegales y omisiones indebidas que fueron tuteladas con la SC 1515/2004-R, pero que a la fecha se esta incurriendo en nuevos actos ilegales y omisiones indebidas que atentan contra sus derechos: a) tal el caso de su derecho a la petición, al no resolver las solicitudes contenidas en los memoriales de 20 de enero de 2005; b) al derecho al debido proceso por la permanente indefinición a la que han postergado el cúmulo de solicitudes formuladas desde el año 1994, al extremo de que en más de diez años, no se puede agotar un trámite de aprobación de planos de terreno de las construcciones a ejecutarse y sobre todo admitirse expresamente el cambio de uso de suelo; c) al derecho a la seguridad jurídica, respecto a la ausencia de pronunciamiento, el retiro de materiales dentro de la propiedad, la sanción que impide reponer los muros y proteger ante los actos del propio municipio y de terceros, así como la omisión de pronunciamiento demuestran que se está infringiendo el art. 21 de la LM y; d) al derecho a la propiedad, por la ausencia de cumplimiento de las resoluciones municipales, que impide que se pueda cercar el terreno, aprobar los planos de construcción, construir y, en suma ejercer a plenitud los derechos de uso, goce y disposición previstos en el derecho de propiedad, por lo que interpone el presente recurso. Corresponde analizar por ende si tales aseveraciones son ciertas, y si dan lugar o no a brindar la tutela que otorga el art. 19 de la CPE.
III.1.A fin de dilucidar, adecuadamente la problemática planteada, corresponde hacer algunas precisiones respecto a que el amparo constitucional ha sido instituido por el art. 19 de la CPE, como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de funcionarios o particulares que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para dicha protección.
De lo anteriormente expresado se establece que el amparo constitucional es un recurso de naturaleza esencialmente subsidiaria, pues la tutela que brinda está referida a los casos en que fueron agotados previamente los medios ordinarios que la ley otorga para tal objeto, no pudiendo ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, lo que desnaturalizaría su esencia. Así, entre muchas otras, las SSCC 1805/2003-R, 0011/2004-R, 0799/2004-R y 1445/2004-R.
III.2.En este marco, a efectos de la compulsa del caso que se analiza, resulta imprescindible hacer referencia, en lo pertinente, a las normas previstas por la Ley de Municipalidades en cuanto al Concejo Municipal y al Alcalde, como a la dictación y aprobación de ordenanzas y resoluciones como atribución de aquel y su ejecución por parte de éste como máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal. En ese sentido se tiene que en primer lugar el art. 12 de la LM señala que el Concejo Municipal es la máxima autoridad del Gobierno Municipal y que constituye el órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal, teniendo entre sus atribuciones, la de fiscalizar las labores del Alcalde Municipal y, en su caso, disponer su procesamiento interno por responsabilidad administrativa; sancionarlo en caso de existir responsabilidad ejecutiva, civil o penal, constituyéndose en esta última situación en parte querellante [numeral 16]. Por su parte, el art. 44 de la LM referido a las atribuciones del Alcalde Municipal en su numeral 4 señala la de ejecutar las decisiones del Concejo y, para este efecto, emitir y dictar resoluciones.
III.3.En la especie, el Concejo Municipal de Cochabamba, dictó las Ordenanzas Municipales 3100/2003 de 28 de octubre, 4109/2004, de 30 de julio y 4253/2004 de 17 de diciembre, determinaciones que no habrían sido cumplidas por el Alcalde recurrido -conforme se denuncia a través del presente recurso-; además de no haber sido resueltas las solicitudes contenidas en los memoriales de 20 de enero de 2005 presentadas por el recurrente, consecuentemente, no se habría agotado un trámite de aprobación de planos de terreno de las construcciones a ejecutarse y sobre todo admitirse expresamente el cambio de uso de suelo. Pues bien, ante estas omisiones, correspondía al actor por sus representados acudir ante el Concejo Municipal a los efectos de que haga cumplir sus propias determinaciones, ya que como se vio, este Órgano al constituir la máxima autoridad del Gobierno Municipal, el Alcalde, como máxima autoridad ejecutiva, está obligado a acatar sus determinaciones, y para el caso de que ello no ocurra, el ente deliberante tiene a su alcance los medios legales idóneos para el efecto, como los previstos por el art. 12.16 de la LM, puesto que conforme a lo sostenido en la SC 1911/2004-R, de 14 de diciembre, no le corresponde a la jurisdicción constitucional hacer cumplir las resoluciones firmes de otros órganos jurisdiccionales de la jurisdicción común, o las que emerjan de un procedimiento administrativo, sino que son éstos los que tienen que hacerlas cumplir, así como resolver los incidentes que se presenten en su ejecución. Consiguientemente, una vez agotada la vía administrativa, los recurrentes deben acudir ante el órgano competente para que, en ejecución de esos fallos, haga cumplir los mismos, no siendo el recurso de amparo constitucional la vía idónea para ese fin, habida cuenta de su naturaleza esencialmente subsidiaria, que exige el agotamiento previo de los medios y recursos que tenga a su alcance el recurrente para la defensa de los derechos de sus representados.
Ante una problemática similar, relacionada precisamente con el incumplimiento de resolución del Concejo Municipal por parte del Alcalde, este Tribunal en la SC 0481/2004-R, de 31 de marzo, señaló:
“En el caso presente, el Concejo Municipal de la Provincia Cercado del Departamento de Cochabamba, emitió la Resolución Municipal 3758/2003, por la que -entre otros aspectos- instruyó al Ejecutivo Municipal 'para que a través de la Dirección de Servicios y Abastecimientos, se retiren todos los elementos nuevos que sirven para colocar cortinas metálicas en la construcción de casetas, tales como carriles, rodillos y otros elementos, de los puestos de venta de los comerciantes vendedores de material escolar, ubicados en la calle Tarata entre Esteban Arce y Francisco Velarde', encargando expresamente el cumplimiento de la Resolución al Alcalde Municipal, a través de la instancia correspondiente.
En los hechos, si en criterio de las recurrentes el Ejecutivo Municipal no hizo cumplir la Resolución Municipal tantas veces referida, debieron impugnar esta omisión ante el mismo Alcalde y en su caso ante el Concejo Municipal, instancia que fue la que expresamente le ordenó el cumplimiento de Resolución, para que en base a sus atribuciones asuma las medidas que el caso aconseje y no recurrir directamente al amparo” (las negrillas son nuestras).
En la especie, si bien el recurrente acudió ante el Alcalde recurrido a los efectos del cumplimiento de las Resoluciones del Concejo Municipal, empero, en vista de su omisión, no denunció este hecho ante el Ente Deliberante para que éste a su vez exija al Alcalde el cumplimiento de sus determinaciones a través de los medios legales que establece la ley, por el contrario, interpuso directamente amparo constitucional sin agotar previamente la vía administrativa, aspecto que determina la improcedencia de este recurso extraordinario y subsidiario.
Por todo lo expresado precedentemente, la situación planteada no se encuentra dentro de las previsiones del citado art. 19 de la CPE, por lo que el Tribunal de amparo al haber declarado procedente el recurso, no ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales ni dado correcta aplicación al citado precepto constitucional.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión resuelve:
1º REVOCAR la Resolución de fs. 285 a 288, pronunciada el 23 de septiembre de 2005 por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba.
2º Declarar IMPROCEDENTE el recurso.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
presidenta
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
magistrado
Fdo. Felipe Tredinnick Abasto
MagistradO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MagistradA
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2010-21459-43-AAC
19391-39-RAC(2)
