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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0046/2006
Sucre, 2 de junio de 2006
Expediente: 2006-13579-28-RDN
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dra. Martha Rojas Álvarez
En el recurso directo de nulidad interpuesto por Rada Osinaga Gutiérrez contra Juan Fernando del Granado Cosio, Alcalde Municipal de La Paz, demandando la nulidad de la Resolución Municipal 0035/2006, de 14 de febrero.
I.Antecedentes con relevancia jurídica
I.1. Contenido del recurso
I.1.1.Hechos que motivan el recurso
En el memorial presentado el 23 de marzo de 2006 (fs. 59 a 61 vta.), la recurrente refiere que la fase del sumario del proceso interno instaurado por el Gobierno Municipal de La Paz contra Mario Encinas Basconina, Ruth Palenque Castillo y su persona -recurrente-, fue sustanciado por el Sumariante o autoridad legal competente de la entidad, conforme al procedimiento previsto en el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública aprobado por “Decreto Supremo 23318-A y su Decreto Supremo 26237 modificatorio”.
Señala, que la fase de la impugnación en grado de recurso de revocatoria fue tramitada por la misma autoridad Sumariante del Gobierno Municipal de La Paz que emitió la Resolución conforme al procedimiento previsto en el Título V, Capítulo I, Sección III del Reglamento de la Carrera Administrativa Municipal, aprobado por Ordenanza Municipal (OM) 287/2003, promulgado el 6 de febrero de 2004 y que en la fase de impugnación del recurso jerárquico, erróneamente los antecedentes fueron remitidos a la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, quién pronunció la Resolución Administrativa (RA) 0035/2006 de 14 de febrero.
Agrega, que el Alcalde Municipal de La Paz pronunció la Resolución Municipal 0035/2006 de 14 de febrero -ahora impugnada- sin considerar que la autoridad legal competente facultada para conocer el recurso jerárquico interpuesto por los servidores públicos municipales sujetos a la carrera administrativa, es el Concejo Municipal del Gobierno Municipal de La Paz de conformidad al art. 58.I del Reglamento de la Carrera Administrativa Municipal, por lo que la autoridad municipal recurrida usurpó funciones que no le competen, incurriendo en la nulidad prevista en el art. 31 de la Constitución Política del Estado (CPE).
Alega, que de conformidad a lo dispuesto por el art. 1.III de la Ley 2104, de 21 de junio de 2000, que modifica el art. 3 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) concordante con el art. 12 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública aprobado por DS 23318-A modificado por el DS 26237, son aplicables las disposiciones reglamentarias específicas vigentes contenidas en el Reglamento a la Carrera Administrativa Municipal; que el art. 11.II inc. c) del Reglamento de la Carrera Administrativa Municipal aprobado por OM 287/2003, concede a los servidores públicos municipales de carrera, el derecho a impugnar las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; en ese marco, el art. 58.I del citado Reglamento señala que el Concejo Municipal tendrá facultades para conocer el recurso jerárquico interpuesto por los servidores públicos municipales, instancia que se pronunciará mediante resolución administrativa en única y última instancia, sin lugar a recurso administrativo ulterior, salvando los derechos de los impetrantes en la vía que corresponda.
Refiere, que el Reglamento para el Proceso Interno por Responsabilidad Administrativa Municipal aprobado por OM 064/2001 de 3 de mayo ha sido objeto de derogación tácita en todo lo que hace al procedimiento aplicable en fase de impugnación en virtud del DS 26237 que modificó el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública aprobado por DS 23318-A, lo que sustenta que el proceso interno no ha sido tramitado conforme a la citada disposición reglamentaria.
I.1.2. Autoridad recurrida y petitorio
Se plantea el presente recurso contra Juan Fernando del Granado Cosio, Alcalde Municipal de La Paz, solicitando se admita el presente recurso directo de nulidad y una vez corridos los trámites de ley, se declare fundado el recurso y consiguientemente, la nulidad de la Resolución Municipal 0035/2006 con los efectos jurídicos establecidos en el art. 83 inc. 2) de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC).
I.2. Admisión y citación
Por AC 147/2006-CA de 28 de marzo, la Comisión de Admisión admitió el recurso directo de nulidad, disponiendo la citación de la autoridad recurrida, otorgándole el plazo de veinticuatro horas para remitir los antecedentes y cinco días para responder a la demanda (fs. 62 a 64), constando la legal citación al recurrido el 7 de abril de 2006 (fs. 76).
I.3.Alegaciones de la autoridad recurrida
La autoridad demandada, a través de sus apoderados, responde al recurso el 18 de abril de 2006, a través del memorial cursante de fs. 503 a 505 vta., señalando lo siguiente:
El art. 58 del Reglamento de Carrera Administrativa Municipal prevé en su parágrafo III que el recurso jerárquico deberá ser elevado en el plazo de dos días de haber sido interpuesto ante la máxima autoridad ejecutiva o la autoridad competente del Concejo Municipal, su admisión, conocimiento y resolución.
A su vez, el art. 59 del referido Reglamento de la Carrera Administrativa Municipal prevé en su parágrafo I que: “para sustanciar y resolver el recurso jerárquico la máxima autoridad ejecutiva del GMLP o la autoridad competente del H. Concejo Municipal tendrá un plazo de treinta días computables a partir de su admisión”; disponiendo en parágrafo II que: “en el plazo máximo de dos días de recibido el recurso, este deberá ser admitido, debiendo ese acto ser notificado a las partes intervinientes, al mismo tiempo la máxima autoridad ejecutiva o la autoridad competente del H. Concejo Municipal dispondrá la apertura del periodo de prueba correspondiente”.
Las disposiciones legales citadas, confieren de manera expresa al Alcalde la facultad de conocer los recursos jerárquicos que son interpuestos por funcionarios o ex funcionarios de carrera municipal, pues una vez interpuesto el recurso jerárquico ante la autoridad que dictó el recurso de revocatoria, en dos días, debe remitir al Alcalde el recurso jerárquico a efectos de que admita en primer lugar; conozca en segundo y; posteriormente, dicte la resolución correspondiente, así está establecido en el art. 58.III del Reglamento de la Carrera Administrativa Municipal.
La misma disposición citada en su art. 59 ya invocado, hace referencia a otra facultad del Alcalde y es la de disponer la apertura del término de prueba; pero además le faculta a sustanciar y resolver el recurso jerárquico, otorgándole el plazo de treinta días a partir de su admisión para dictar la resolución pertinente. Y en el art. 59.IV del Reglamento de Carrera Administrativa Municipal, se dispone que el recurrente una vez dictada la resolución del recurso jerárquico, únicamente puede acudir a la vía contencioso-administrativa.
El procedimiento descrito, ha sido rigurosamente aplicado en la tramitación del recurso jerárquico interpuesto por Rada Osinaga -ahora recurrente-; al igual que ha sido aplicado en otro trámite que por su retiro de la entidad fue seguido, en el que no hizo ninguna observación y que a la fecha, en cumplimiento de las disposiciones referidas, se encuentra en la Corte Suprema, instancia que conoce la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la misma recurrente -Rada Osinaga Gutiérrez-. Antecedentes del trámite en los que habiendo presentado el recurso de revocatoria, que fue admitido por providencia de 13 de septiembre de 2005 y resuelto mediante RA 012/2005, de 16 de septiembre que confirmó el acto administrativo impugnado y notificada con dicha Resolución, en tiempo hábil y oportuno en apoyo del art. 58 del Reglamento de Carrera Administrativa Municipal, mediante decreto de 30 de septiembre de 2005, habiendo sido remitido al despacho del Alcalde, quien mediante Providencia de 7 de octubre de 2005, admitió dicho recurso y dispuso la apertura del término de prueba de 6 días comunes y perentorios, para posteriormente ser dictada la Resolución Municipal 0573/2005, de 24 de noviembre que confirmó las Resoluciones Administrativas dictadas y que a la fecha se interpuso demanda contenciosa administrativa que se tramita en la Corte Suprema.
Ambos trámites han seguido el mismo curso, se ha aplicado el mismo procedimiento; sin embargo, en uno de ellos, interpone demanda contenciosa administrativa y en la otra, instaura recurso directo de nulidad, lo que evidencia el actuar de la recurrente.
El Alcalde Municipal en la emisión de la Resolución Municipal que motiva el presente recurso, ha actuado con plena competencia, legalmente facultado por las normas referidas, infiriéndose de manera clara y evidente que el Alcalde Municipal de La Paz, ha actuado en el ámbito de su jurisdicción y competencia dentro de los términos legales previstos por ley, resultando manifiestamente improcedente el recurso interpuesto. Solicita se declare infundado el presente recurso, con imposición de costas y multa a la recurrente.
II. CONCLUSIONES
De los actuados producidos en este recurso, se llega a las siguientes conclusiones:
II.1.El 1 de agosto de 2005, el Sumariante del Gobierno Municipal de La Paz, dictó el Auto Inicial de Sumario Administrativo 25/2005 contra Rada Osinaga Gutiérrez -ahora recurrente- y los abogados Mario Encinas Basconina y Ruth Palenque Castillo (fs. 164 a 165), habiendo la recurrente sido citada y notificada con dicho Auto el 21 de septiembre de 2005 (fs. 157).
II.2.Por memorial de 3 de octubre de 2005, la recurrente presentó sus pruebas de descargo ante el Sumariante del Gobierno Municipal de La Paz (fs. 439 a 442 vta.), mismas que por Providencia de 6 de octubre de 2005, fueron aceptadas (fs. 437).
II.3.El 6 de diciembre de 2005, se pronunció la Resolución Administrativa Sumarial 0048/2005, que declaró la existencia de responsabilidad administrativa de la ahora recurrente Rada Osinaga Gutiérrez, disponiéndose que quede constancia y registro, por tratarse de ex funcionaria municipal (fs. 411 a 425); Resolución que fue notificada a la recurrente el 9 de diciembre de 2005 (fs. 409).
II.4.Por memorial de 14 de diciembre de 2005, la ahora recurrente interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa Sumarial 0048/2005 (fs. 376 a 378); que fue resuelto mediante Resolución Sumarial 0054/2005 de 27 de diciembre, ratificando la Resolución Administrativa Sumarial 0048/2005 de 6 de diciembre (fs. 370 a 374), con la que también fue notificada la recurrente el 5 de enero de 2006 (fs. 369).
II.5.Por memorial de 9 de enero de 2006, la ahora recurrente interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa Sumarial 0054/2005 de 27 de diciembre, solicitando la remisión de antecedentes a la autoridad legal competente (fs. 365 a 368); a cuya consecuencia, por Auto de 11 de enero de 2006, se concedió el recurso jerárquico en el efecto suspensivo ante la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal de La Paz, Juan del Granado Cosio, Alcalde Municipal de La Paz (fs. 364); radicándose en el despacho del Alcalde Municipal el 2 de febrero de 2006 (fs. 361); notificándose a la ahora recurrente con la radicatoria el 7 de febrero de 2006 (fs. 360).
II.6.El 14 de febrero de 2006, el Alcalde Municipal de La Paz dictó la Resolución Municipal 0035/2006, que resolvió el recurso jerárquico, confirmando la Resolución Administrativa Sumarial 0054/2005 de 27 de diciembre (fs. 52 a 55); Resolución que fue notificada a la recurrente el 23 de febrero de 2006 (fs. 349).
II.7.Por memorial de 23 de febrero de 2006, la recurrente dirigiéndose al Alcalde Municipal de La Paz -ahora recurrido- solicitó aclaración, complementación y enmienda de la Resolución Municipal 0035/2006 (fs. 346 a 347); mereciendo el Auto de 9 de marzo de 2006 por el que el Alcalde recurrido dispuso que: “al no existir mayores conceptos necesarios de aclaración, complementación y/o enmienda, estése a lo establecido en la Resolución Municipal 0035/2006 de 14 de febrero”(sic) (fs. 344 a 345); Resolución que fue notificada a la recurrente el 17 de marzo de 2006 (fs. 343).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La recurrente interpone el presente recurso directo de nulidad impugnando la Resolución Municipal 0035/2006 de 14 de febrero y pide se declare su nulidad argumentando, que el Alcalde Municipal de La Paz pronunció la Resolución Municipal 0035/2006 de 14 de febrero -ahora impugnada- sin considerar que la autoridad legal competente facultada para conocer el recurso jerárquico interpuesto por los servidores públicos municipales sujetos a la carrera administrativa, es el Concejo Municipal del Gobierno Municipal de La Paz de conformidad al art. 58.I del Reglamento a la Carrera Administrativa Municipal, por lo que la autoridad municipal recurrida usurpó funciones que no le competen, incurriendo en la nulidad prevista en el art. 31 de la CPE. Corresponde en consecuencia, analizar lo planteado y determinar si la autoridad recurrida al haber dictado la Resolución cuestionada actuó con jurisdicción y competencia, o por el contrario, incurrió en los actos previstos por los arts. 31 de la CPE y 79 de la LTC, a fin de declarar fundado o infundado el recurso.
III.1.Dada su naturaleza jurídica, el recurso directo de nulidad es una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades públicas, cuya finalidad es declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución y las leyes; vale decir, que es un medio jurisdiccional reparador.
Por su parte, el art. 79 de la LTC, que desarrolla los presupuestos jurídicos previstos por el art. 31 de la CPE, dispone expresamente que: “I. Procede el recurso directo de nulidad, contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley. II. También procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado”.
En consecuencia, la jurisdicción constitucional a tiempo de examinar el caso, se limitará a determinar si la autoridad recurrida al emitir la Resolución Municipal 0035/2006, de 14 de febrero, actuó o no de acuerdo a sus atribuciones.
III.2. A efectos de resolver la problemática planteada, es necesario hacer referencia que el art. 29 de la Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamentales (LACG) dispone que la responsabilidad es administrativa, cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoria si la hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un 20% de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o destitución.
Por su parte, el DS 26237 de 29 de junio de 2001, que modifica el DS 23318-A, de 3 de noviembre de 1992, que aprueba el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, en su art. 2, establece que las disposiciones legales del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública se aplican al dictamen y a la determinación de la responsabilidad por la función pública; disponiendo a su vez, en su art. 18 que el proceso interno es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad, a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione, cuando así corresponde. Consta de dos etapas: sumarial y de impugnación, que a su vez se constituye por los recursos de revocatoria y jerárquico.
Asimismo, el art. 23 del mismo Reglamento establece que el servidor público afectado por la resolución del sumariante puede impugnar las resoluciones emitidas por éste interponiendo los recursos de revocatoria y jerárquico según su orden; el recurso de revocatoria debe ser interpuesto ante la misma autoridad sumariante que pronunció la resolución final del sumario, que debe ser resuelto en el plazo de ocho días ratificando o revocando dicha resolución (art. 24).
Contra la resolución que resuelve el recurso de revocatoria, de acuerdo al art. 25 del citado Reglamento puede interponerse el recurso jerárquico ante la misma autoridad que resolvió la revocatoria quien deberá conceder el recurso ante la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, la que puede confirmar, revocar o anular la resolución (art. 29).
Finalmente, el art. 43 de la Ley de Municipalidades (LM), de manera expresa reconoce que: “El Alcalde Municipal es la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal”.
III.3. En este contexto, teniendo en cuenta el marco normativo referido precedentemente, corresponde aclarar que en el ámbito municipal, la propia Ley de Municipalidades marca la diferencia entre la responsabilidad por la función pública y la carrera administrativa municipal al reconocer en primer término en su art. 60 que: “Las personas señaladas en las categorías descritas en el artículo anterior (art. 59), se encuentran comprendidas dentro del marco de aplicación de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 y sus disposiciones reglamentarias”; y, por otra parte, el art. 61 de la misma LM, dispone que: “Se establece la carrera administrativa municipal con el objetivo de promover la eficiencia de la actividad administrativa en servicio de la colectividad, el desarrollo laboral de los servidores públicos municipales y la permanencia de éstos está condicionada a su desempeño. La carrera administrativa municipal se articula mediante el Sistema de Administración de Personal”.
Normas de las que se deducen, que la responsabilidad por la función pública se encuentra regulado por la Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamentales y sus disposiciones reglamentarias; en cambio, la carrera administrativa municipal se encuentra regulada por el Reglamento de la Carrera Administrativa Municipal del Gobierno Municipal de La Paz aprobado mediante OM 287/2003 de 6 de febrero de 2004, cuyo ámbito de aplicación se encuentra delimitado en las normas legales contenidas en la Ley de Municipalidades, Reglamento y Ley 2104, de 21 de junio de 2000 Modificatoria al Estatuto del Funcionario Público y normas conexas; de lo que se concluye que este Reglamento no es aplicable para determinar la responsabilidad administrativa de los funcionarios municipales, sino para garantizar el acceso al servicio público, en el marco de la igualdad de oportunidades y la imparcialidad en los procesos de selección de personal, a los fines de contar con servidores públicos municipales idóneos, dignos y de vocación de servicio a la comunidad en el ejercicio de la función pública municipal; estableciendo además, que la carrera administrativa municipal, busca promover la eficiencia de la actividad administrativa en servicio de la comunidad y la estabilidad laboral en los servidores públicos municipales de carrera en función de su eficiente desempeño, productividad y formación técnico profesional.
III.4. En este marco, corresponde señalar que, los sumarios administrativos - procesos disciplinarios- iniciados al interior del Gobierno Municipal de La Paz, deben sustanciarse en sujeción a las normas previstas por el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública aprobado mediante el referido DS 23318-A, de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237, ello debido a que el Reglamento para el Proceso Interno por Responsabilidad Administrativa Municipal aprobado por Ordenanza Municipal 064/2001 de 3 de mayo, que establecía como único medio de impugnación: la apelación; fue objeto de derogación tácita en todo lo que hace al procedimiento aplicable en fase de impugnación, por resultar contrario a la normativa introducida por el DS 26237, que establece dentro de la etapa de impugnación, los recursos de revocatoria y jerárquico.
Consecuentemente, conviene reiterar que en la sustanciación de sumarios administrativos -de carácter disciplinario- no corresponde -como lo hizo la recurrente e incluso el propio recurrido- invocar la aplicación de las normas previstas en el Reglamento de la Carrera Administrativa Municipal del Gobierno Municipal de La Paz aprobado mediante OM 287/2003 de 6 de febrero de 2004, cuyo ámbito de aplicación descrito precedentemente, es distinto al que se desarrolla el sumario administrativo; además que los medios de impugnación que contempla -éste Reglamento-, están condicionados conforme dispone su art. 39 a que el funcionario público municipal pueda: “impugnar las resoluciones o actos administrativos definitivos relativos a decisiones referidas al ingreso, promoción o retiro de la Carrera Administrativa Municipal, mediante la interposición de los Recursos de Revocatoria y Jerárquico, en las condiciones y con los procedimientos previstos en el presente Capítulo”; presupuestos que no tienen relación directa con la Resolución Administrativa Sumarial ni con los medios de impugnación reconocidos dentro de un proceso disciplinario interno que pretende la averiguación de responsabilidad administrativa en la función pública, en sujeción a las normas previstas por el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública aprobado mediante el referido DS 23318-A, de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2.
III.5. En el caso que se examina, de los antecedentes que informan el cuaderno procesal se evidencia, que en el proceso interno instaurado por el Gobierno Municipal de La Paz contra Mario Encinas Basconina, Ruth Palenque Castillo y Rada Osinaga Gutiérrez -ahora recurrente-, el Sumariante del Gobierno Municipal de La Paz, el 6 de diciembre de 2005, pronunció la Resolución Administrativa Sumarial 0048/2005, que declaró la existencia de responsabilidad administrativa de la ahora recurrente Rada Osinaga Gutiérrez, disponiéndose que quede constancia y registro, por tratarse de ex funcionaria municipal; decisión que mereció de parte de la recurrente la interposición de recurso de revocatoria, que fue resuelto por Resolución Sumarial 0054/2005 de 27 de diciembre, que ratificó la Resolución impugnada; por lo que notificada que fue la ahora recurrente, por memorial de 9 de enero de 2006, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa Sumarial 0054/2005, solicitando la remisión de antecedentes a la autoridad legal competente; a cuya consecuencia, por Auto de 11 de enero de 2006, se concedió el recurso jerárquico en el efecto suspensivo por ante la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal de La Paz, Juan del Granado Cosio, Alcalde Municipal de La Paz -ahora recurrido-; quien el 14 de febrero de 2006, dictó la Resolución Municipal 0035/2006, que resolviendo el recurso jerárquico, confirmó la Resolución Administrativa Sumarial 0054/2005.
Queda claro, que una vez presentado el recurso jerárquico por parte de la recurrente, la autoridad municipal demandada emitió la Resolución impugnada en su condición de máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, conforme reconoce el art. 43 de la LM; constituyéndose en la autoridad competente para resolver el recurso jerárquico previsto en los arts. 25, 28 y 29 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, que modifica el DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992; consecuentemente, el Alcalde Municipal de La Paz al emitir la Resolución Municipal 0035/2006 de 14 de febrero -ahora impugnada- obró con plena competencia y ajustó su actuación a la normativa legal que regula el trámite del recurso jerárquico, sin usurpar funciones que no le competen; situación que hace inviable el recurso interpuesto.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los artículos 120.6ª de la CPE, 7 inc. 6) y 79 y ss. de la LTC declara INFUNDADO el recurso directo de nulidad interpuesto por Rada Osinaga Gutiérrez, cursante de fs. 59 a 61 vta.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
presidenta
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
magistrado
Fdo. Felipe Tredinnick Abasto
MagistradO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MagistradA
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2010-21459-43-AAC
19391-39-RAC(2)
