SENTENCIA CONSTITUCIONAL 70/2002
Sucre, 13 de agosto de 2002
Expediente: 2002-04460-09-RDI
Distrito: Chuquisaca
Magistrado Relator: Dr. José Antonio Rivera Santivañez
En el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, interpuesto por Alejandro Gastón Encinas Valverde, demandando la inconstitucionalidad de la Circular 16/01, de 8 de junio de 2001, por infringir los arts. 8-a), 29, 59-1), 116-VI-VII y 228 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURIDICA
I.1. Contenido del recurso.
Por memorial presentado el 30 de abril de 2002, subsanado por el presentado el 20 de mayo del mismo año, cursantes de fs. 22 a 26 y de fs. 32 a 35, el recurrente asevera lo siguiente:
I.1.1 Que, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dirigió la Circular impugnada a todos los Vocales de las Corte Superiores de Distrito designados con anterioridad a la Ley 1817, de 22 de diciembre de 1997, del Consejo de la Judicatura (LCJ), haciéndoles conocer que estaban sometidos a periodo legal individual, por lo que deberán cesar en sus funciones en forma inmediata al cumplimiento de los seis años establecidos en el art. 97 de la Ley de Organización Judicial (LOJ), entendiendo que la Disposición Transitoria Sexta de la Ley del Consejo de la Judicatura, no es aplicable, por dos razones: a) porque la Corte Suprema de Justicia, ya procedió a la designación constitucional de los Vocales y Jueces en varios distritos judiciales, en base a las nóminas remitidas por el Consejo de la Judicatura y b) porque reconoce una prórroga en el periodo de funciones, que significaría justificar la interposición de recursos directos de nulidad al tenor del art. 79-II de la Ley 1836, de 1 de abril de 1998, del Tribunal Constitucional (LTC).
I.1.2 Que, el vencimiento de funciones no significa cesación inmediata, pues la Constitución, la Ley de Organización Judicial y la Ley del Consejo de la Judicatura, no norman como mecanismos de cesación o suspensión de funciones el cumplimiento de periodo legal, y al haberse interpretado de dicha forma en la Circular, ésta se constituye en un acto usurpativo de funciones que no le competen, pues ha modificado el contenido del art. 23 LOJ modificado por la Segunda Disposición Final y Sexta Disposición Transitoria de la Ley del Consejo de La Judicatura, cuya modificación, compete únicamente al Poder Legislativo por mandato del art. 29 CPE, el cual se tiene como infringido al igual que los arts. 59 de la misma Ley Fundamental, la Sexta Disposición referida, pues ésta se encuentra plenamente ajustada al art. 116-VII CP, dado que ningún magistrado así hubiese culminado sus funciones puede abandonar injustificadamente sus funciones, mientras no sea legalmente constituido o aceptada su renuncia, lo contrario daría lugar a una acción penal.
I.1.3 Que, la Circular constituye la expresión de una Resolución de índole administrativo no jurisdiccional, que no vincula a una persona a un caso concreto, sino a la generalidad de vocales, jueces y magistrados que hubieren sido nombrados con anterioridad al Consejo de la Judicatura, pues con una simple definición modifica aspectos y normas legales contenidas en la Ley de Organización Judicial, dado que regula un procedimiento judicial de implicancia jurisdiccional, de modo que se ajusta a las previsiones del art. 54 Ley del Tribunal Constitucional (LTC).
I.1.4 Que, el Tribunal Constitucional mediante SC 23/2002, de 15 de marzo, al resolver un Recurso Directo de Nulidad, dejó sentado que por mandato del art. 23 LOJ, los Ministros, Vocales, Jueces y demás funcionarios no podrán abandonar sus funciones injustificadamente mientras que no sean legalmente sustituidos, y que, por tanto dicha disposición legal "constituye un principio jurídico general que garantiza la continuidad en la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales, que no puede ser interrumpido ni paralizado ".
Con esos fundamentos, pide se declare la inconstitucionalidad de la Circular 16/01, de 8 de junio de 2001, "Manteniendo subsistente y plenamente válidos los arts. 23 de la Ley de Organización Judicial y la disposición transitoria SEXTA y SEGUNDA disposición final de la Ley del Consejo de la Judicatura".
I.2 Admisión y citaciones.
Que, por Auto Constitucional 241/2002-CA, de 22 de mayo, a fs. 36 y 37, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admitió el Recurso y dispuso se cite al órgano generador de la Circular impugnada, lo que se cumplió el 6 de junio de 2002, según consta en la diligencia de fs. 49.
I.3 Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada.
Por memorial presentado el 19 de junio de 2002, cursante de fs. 50 a 53, Armando Villafuerte Claros en su calidad de Presidente de la Corte Suprema y del Consejo de la Judicatura, responde al recurso con los siguientes fundamentos:
I.3.1 Que el recurso presentado, no debió ser admitido porque ignora el art. 66 LTC, ya que la circular fue emitida conforme a las atribuciones conferidas por el art. 55 Ley de Organización Judicial (LOJ), destinadas a producir efectos en el ámbito de la administración de justicia, para honrar los principios de la Ley de Organización Judicial, pues la Corte Suprema de Justicia es el máximo Tribunal de Justicia ordinaria contencioso y contencioso-administrativo de la República, de acuerdo al primer párrafo del art. 117 CPE concordante con el 33 LOJ, y es en ese ámbito, donde nace la circular impugnada; por consiguiente, tanto por su origen como por los fines que persigue, es de naturaleza estrictamente judicial y administrativa.
I.3.2 Que, la Circular no establece normas procesales ni modifica disposiciones orgánicas, de ahí que no pueda ser considerada como constitutiva de un acto de usurpación de funciones, dado que no viola los arts. 29 y 59-1) CPE, al contrario, lo único que hace la citada circular, es desentrañar la ratio legis de la Ley del Consejo de la Judicatura, sin modificarla ni enmendarla en modo alguno, a fin de evitar encontradas interpretaciones, pues la jurisprudencia que sienta la Corte no sólo nace de decisiones judiciales intra proceso, sino cuando opina sobre textos legales orgánicos.
I.3.3 Que la circular, tiene "como base y fundamento los numerales 1), 2) y 5) de la Ley de Organización Judicial" (sic), siendo en este contexto, que la Corte Suprema en correcta interpretación de los alcances de la Disposición Transitoria Sexta de Ley del Consejo de la Judicatura, en ejercicio de las atribuciones 1 y 2 del art. 123 CPE, procedió a elevar las nóminas de postulantes para optar a los cargos de Vocales de varios Distritos del país, previa selección sujeta al cumplimiento de requisitos como calificación de méritos, examen de competencia, esto para evitar que los vocales y Jueces que cumplieron su periodo continúen ejerciendo funciones sin jurisdicción ni competencia, que a la postre sean tachadas de nulidad conforme a los arts. 31 CPE y 30 LOJ, ya que la competencia únicamente nace de la Ley, de manera que lo que se ha dado es cabal y correcta interpretación a los arts. 23 LOJ y a la Ley del Consejo de la Judicatura en el tema correspondiente al periodo de funciones.
I.3.4 Que abandono de funciones, conceptualmente implica, la dejación de funciones pendientes de cumplimiento y las causas son diferentes a la de cesación, que tiene distinta concepción, contenido, una sola causa, y efectos. En cambio, el abandono en su verdadera concepción está tipificado como delito, de modo que la Ley no podía prohijar, menos permitir que el funcionario, estando pendiente su periodo, por renuncia abandone el cargo dejando una acefalía, pues en este caso, estaba obligado a continuar, obviamente en el tiempo que le restaba en sus funciones, ejerciendo las mismas en tanto no sea reemplazado, mientras que si su periodo expiró no podría justificarse un abandono.
Con esos fundamentos, pide se rechace el recurso y se declare constitucional la Circular impugnada.
1.4 Contenido de la circular impugnada
1.4.1. La circular 16/01, de 8 de junio de 2002, impugnada, referida al periodo de funciones de los Vocales de las Cortes Superiores, con el fundamento "de uniformar criterios y no incurrir en contradicciones que deriven en interposición de recursos legales", establece lo siguiente:
"1. La Disposición Transitoria Sexta de la Ley Nº 1817 de 22 de diciembre de 1997, vigente en tanto el Consejo de la Judicatura ejerza las atribuciones 1) y 2) del art. 123 de la Constitución Política del Estado, resulta inaplicable para prorrogar el período de funciones, puesto que la Corte Suprema de Justicia ya ha procedido a la designación constitucional de Vocales en varios Distritos Judiciales, precisamente porque el Consejo de la Judicatura, en observancia de la Disposición Transitoria Segunda de aquélla, elevó las nóminas correspondientes.
2. Consiguientemente, los Sres. Vocales, designados con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 1817 y que hubieren cumplido su mandato, deben cesar en sus funciones al cumplimiento de los seis años que establecía el art. 97 de la Ley de Organización Judicial.
3. Reconocer una prórroga en el periodo de funciones al margen de resultar ilegal, significaría abrir la posibilidad de que se interpongan recursos directos de nulidad... conforme prescribe el art. 70 parágrafo II de la Ley Nº 1836...".
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO
II.1 Que, el art. 54 LTC prevé que: "El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto."
Que, conforme a dicho precepto, en el análisis de éste Recurso sólo cabe establecer si el contenido de la circular impugnada, es contrario o no, a los preceptos de la Constitución Política del Estado, por lo mismo, no corresponde analizar su compatibilidad o incompatibilidad con leyes, decretos o cualquier género de resolución, y menos, compulsar cuestiones de hecho.
II.2 Que, a ese efecto, con carácter previo al análisis de fondo, conviene aclarar que si bien no procede el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad contra resoluciones judiciales, la circular impugnada no es una resolución de carácter jurisdiccional sino de carácter administrativo; de otro lado, la circular impugnada expresa una resolución adoptada por la Corte Suprema de Justicia, la que efectuando una interpretación del sentido de las normas previstas en el art. 23 LOJ y Disposición Transitoria Sexta de la Ley 1817, ha establecido una normativa general aplicable a todos los Vocales de Cortes Superiores de Distrito cuyo período de funciones hubiese fenecido. En consecuencia, la circular impugnada forma parte de las disposiciones legales objeto del control de constitucionalidad por la vía del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad. Siendo necesario aclarar, que el art. 66 LTC invocado por los recurridos, no es aplicable al caso, dado que la circular impugnada de inconstitucional no está comprendida dentro de los alcances de la citada disposición legal, pues no se trata de ningún fallo dictado dentro de un proceso, en cuyo caso, el efecto de dichas resoluciones siempre es inter partes, lo que no ocurre en el caso planteado, donde como se ha dicho precedentemente la circular tiene efectos de carácter general, por lo mismo, está siendo objeto del control constitucional a través del presente Recurso.
II.3 Que, el recurrente arguye que la circular impugnada viola la norma prevista por el art. 23 LOJ, modificada por la Disposición Final Segunda de la Ley del Consejo de la Judicatura. La citada norma dispone que "Los Ministros de la Corte Suprema, los Vocales de las Cortes Superiores, los jueces y demás funcionarios judiciales, no podrán abandonar injustificadamente sus funciones mientras no sean legalmente sustituidos o aceptada su renuncia; caso contrario, se les seguirá la acción penal correspondiente a denuncia del Ministerio Público, o de cualquier ciudadano". A través de esta norma el legislador ha establecido una norma de comportamiento para los servidores judiciales en el desempeño de sus funciones, prohibiendo expresamente el abandono de sus funciones entre tanto no se produzca su reemplazo legal o se acepte su renuncia; prohibición que tiene la finalidad de evitar perjuicios a los usuarios de la administración de justicia. En consecuencia, la citada norma legal es aplicable a los servidores judiciales que se encuentran en pleno ejercicio de sus funciones, es decir, en el período de funciones que les asigna la Constitución o la Ley; por lo mismo no es aplicable a aquellos servidores judiciales que cumplen con el período de funciones que se les asignó por el ordenamiento legal, pues se entiende que en este último supuesto se produce una cesación y no abandono de funciones.
Existe una diferencia conceptual entre el abandono de funciones con la cesación de funciones. Abandono según define la Enciclopedia Jurídica Omeba en su Tomo I, "se produce con el apartamiento efectivo del servicio en circunstancias tales que el hecho pueda provocar un daño o perjuicio a la administración pública y a los servicios que la misma presta", importa una conducta deliberada del funcionario, por ello se establecen sanciones en el orden administrativo y, en el caso de funcionarios judiciales, de orden penal. En cambio cesación, según el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio, significa "final, término, suspensión, abandono, fin del desempeño de un cargo", se produce por determinación del ordenamiento legal, por lo mismo tiene su origen en una conducta o voluntad del funcionario, en consecuencia no merece sanción alguna.
De lo referido se concluye que la norma prevista por el art. 23 LOJ modificado mediante la Disposición Final de la Ley del Consejo de la Judicatura, no es aplicable a los servidores judiciales que al haber cumplido con el período de funciones que les asigna la Constitución o la Ley han cesado en sus funciones. En consecuencia, la circular impugnada, al disponer que "los señores Vocales, designados con anterioridad a la vigencia de la Ley 1817 y que hubieren cumplido su mandato, deben cesar en sus funciones al cumplimiento de los seis años que establecía el art. 97 de la Ley de Organización Judicial" no viola ni contradice, menos modifica, el art. 23 LOJ como sostiene el recurrente; por lo mismo, no vulnera las normas previstas por los arts. 29 y 59-1ª de la Constitución, por cuanto no es evidente que a través de la circular impugnada se hubiese modificado la Ley usurpando las funciones del Legislativo.
II.4 Que, en cuanto a la Disposición Transitoria Sexta de la Ley del Consejo de la Judicatura, ésta tampoco ha sido infringida por la circular impugnada, pues partiendo del título mismo de la disposición, no tiene sus efectos de forma indefinida, sino temporal para el proceso de transición del anterior al nuevo sistema establecido a través de la reforma constitucional de 1994 y la Ley del Consejo de la Judicatura, de ahí su carácter transitorio de la norma referida cuya finalidad fue la de evitar perjuicios a la colectividad litigante y asegurar la seguridad jurídica. Por ello, el legislador dispuso que "En tanto el Consejo de la Judicatura ejerza las atribuciones 1 y 2 del Artículo 120 de la Constitución Política del Estado, en forma excepcional, los vocales y jueces cuyo término hubiera vencido, continuarán en el ejercicio de sus funciones hasta la designación constitucional". En consecuencia, una vez cumplida la etapa transitoria deja de tener vigencia y entra en vigor el nuevo sistema, que es lo que ha establecido la circular impugnada.
Que, en el caso objeto del examen, al haberse designado a los vocales, resulta legítima la interpretación que ha hecho el órgano generador a la circular impugnada, refiriéndose a la referida Disposición Sexta, y en consecuencia, también conlleva la misma legitimidad la comunicación implícita de cese de funciones de los Vocales designados con anterioridad a la vigencia de la Ley del Consejo de la Judicatura. En consecuencia, la circular impugnada, al interpretar el sentido de la norma prevista en la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 1817, no la ha modificado como se afirma el recurrente, por lo mismo no vulnera las normas prevista por los arts. 29 y 59-1ª CPE.
II.5 Que, al margen de la interpretación correcta que contiene la circular, ésta no establece ni prevé procedimiento jurisdiccional alguno, por lo mismo, al no alterar ni modificar de esta forma los arts. 23 LOJ y la Disposición Sexta Transitoria de la Ley del Consejo de la Judicatura, y al no establecer procedimientos jurisdiccionales no desconoce el principio de la reserva legal previsto por el art. 29 CPE, tampoco infringe las normas previstas por los arts. 8-a) y 59-1ª de la Ley Fundamental.
II.6 Que, finalmente los arts. 116-VI-VII y 228 CPE, tampoco han sido vulnerados por la circular emitida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En efecto, tomando en cuenta que las referidas normas proclaman la independencia de los magistrados y jueces, así como la garantía de la inamovilidad de los mismos en sus funciones, de ninguna de las partes de la circular impugnada se puede inferir que se hayan establecido lineamientos para que los vocales resuelvan de una u otra forma las causas puestas a su conocimiento, así como tampoco se dispone la destitución de ninguno de los vocales, sino simplemente se está comunicando, al cumplir con el período de mandato asignado por la Ley que quedan cesantes en sus funciones, de modo que ni se les está destituyendo ilegalmente, ni se está afectando la inamovilibidad funcionaria, por lo mismo, no se puede acusar infracción a los citados preceptos de la Constitución.
II.7 Que, de la contrastación de la circular impugnada con las normas de la Constitución se establece que aquella no es incompatible ni vulnera la Ley Fundamental, como acusa el recurrente, por lo que corresponde declarar su constitucionalidad.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los artículos 120.1ª CPE y 7-1) LTC DECLARA constitucional la Circular Nº 16/01, de 8 de junio de 2001.
Regístrese, hágase saber y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Magistrado Dr. Willman Ruperto Durán Ribera, por encontrarse de viaje en misión oficial.
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE
Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADA MAGISTRADO
Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
