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SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 11/02
Sucre, 5 de febrero de 2002
Expediente: 2001-03312-07-RII
Recurrente: Carlos Soruco Perrogón, Luis Núñez Ribera y Erick Gonzalo Niño de Guzmán Peredo, en representación de la Financiera de Desarrollo "Santa Cruz" S.A.M. en liquidación (FINDESA S.A.M.)
Materia: Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad
Distrito: Chuquisaca
Magistrado Relator: Dr. José Antonio Rivera Santivañez
VISTOS : El Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad promovido por la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, a solicitud de Carlos Soruco Perrogón, Luis Núñez Ribera y Erick Gonzalo Niño de Guzmán Peredo, en representación de la Financiera de Desarrollo "Santa Cruz" S.A.M. en liquidación (FINDESA S.A.M.), dentro del proceso Contencioso - Administrativo seguido por los solicitantes contra el Director Nacional del INRA; Recurso Indirecto o Incidental en el que se impugna la inconstitucionalidad de los arts. 66 - 6), 67 y Disposición Final Décima Cuarta - II de la Ley Nº 1715, 218, 222, 223-b), 243, 245 y 248 del D.S. Nº 25763 de 5 de mayo de 2000; sus antecedentes, y
CONSIDERANDO I
Que en el memorial de 28 de agosto de 2001 (fs. 15 a 21), presentado dentro del proceso Contencioso - Administrativo que siguen los solicitantes contra el Instituto Nacional de Reforma Agraria ante el Tribunal Agrario Nacional, los recurrentes manifiestan lo que a continuación se anota:
I.1 El Título Ejecutorial N° 387089 de 18 de abril de 1969 y el expediente N° 16506, acreditan que Heberto Castedo LLadó obtuvo mediante dotación del Estado, el fundo agrario denominado "Las Lagunas", con una superficie de 1.436,9910 Has. en la Provincia Ñuflo de Chávez, cantón Santa Rosa del Palmar de Santa Cruz, estando registrado en Derechos Reales desde el 16 de agosto de 1969.
I.2 El mencionado propietario transfirió el fundo a Elena Schuwann Gutiérrez, en noviembre de 1995, quien lo hipotecó a favor de FINDESA S.A.M. por el préstamo de $Us. 160.000.- que obtuvo para ampliar el hato ganadero de la propiedad. Ante el incumplimiento de pago de las cuotas pactadas, en noviembre de 1997, la Financiera instauró proceso ejecutivo que concluyó con la adjudicación judicial de los fundos "Las Lagunas" y "Purubí", hipotecadas por la referida deudora, a favor de FINDESA S.A.M., de acuerdo a la escritura pública de 28 de enero de 2000, inscrita en Derechos Reales en 31 del mismo mes y año.
I.3 El 28 de marzo de 2001 la entidad a la que representan, fue notificada con la Resolución RFS-TCO N° 016/2001 de 12 de febrero del presente año, dictada por el Director Nacional del INRA, que al amparo de las normas previstas en los arts. 66 - 6), Disposición Final Décima Cuarta - II de la Ley N° 1715 y 218, 222, 243, 245 y 248 del D.S. N° 25763, por el supuesto abandono e incumplimiento de la función económico social del fundo "Las Lagunas", anuló el Título Ejecutorial Nº 387089, y la extensión íntegra de esa propiedad, que correspondía a FINDESA S.A.M. fue entregada en dotación a favor de la Tierra Comunitaria de Origen "Lomerío", sin que su entidad reciba indemnización alguna.
I.4 Expresan que las normas legales que se impugnan, contrarían el derecho fundamental a la propiedad privada contemplado en el art. 7 - i) de la Constitución Política del Estado, que como lo ha referido el Tribunal Constitucional de España en su Sentencia STC 37/1987, es un conjunto de deberes y obligaciones que guarda relación con la finalidad o utilidad social que cada bien está llamado a cumplir y, en consecuencia, el uso y disfrute de los mismos debe ser compatible con el interés general, de lo que se concluye que la propiedad privada debe cumplir con un fin social, pero la regulación de este derecho debe realizarse sin afectar su contenido esencial.
I.5 Las disposiciones objetadas tienen carácter retroactivo al permitir que el INRA anule Títulos Ejecutoriales, pues esa entidad ha sido instituida en 1996, luego de que desaparecieron, previa intervención, el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización, lo que es contrario a lo prescrito por el art. 33 de la Constitución Política del Estado.
I.6 El art. 67-I de la Ley N° 1715 otorga al Presidente de la República y al Director Nacional del INRA, la potestad de dictar Resoluciones Supremas y Administrativas, respectivamente, "anulatorias, modificatorias, confirmatorias y constitutivas de los Títulos Ejecutoriales y trámites agrarios", norma que es reglamentada por el art. 248 del D.S. N° 25763 que expresa, en su parágrafo segundo, que la nulidad de Títulos Ejecutoriales y procesos agrarios en trámite, conlleva la extinción de los gravámenes e hipotecas que recaen sobre la propiedad objeto del Título Ejecutorial, encontrándose estas previsiones en los arts. 218, 222, 243 y 245 de dicho Decreto, en contra de lo determinado por el art. 175 de la Ley Fundamental que señala que los Títulos Ejecutoriales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripción definitiva en Derechos Reales.
I.7 Si bien el dominio originario del suelo corresponde al Estado, conforme prevé el art. 136 de la Constitución y las Leyes de 3 de noviembre de 1886, 13 de noviembre de 1886 y 26 de octubre de 1905, que regularon la dotación, colonización y adjudicación, el Estado ha dispuesto de las tierras fiscales vía adjudicación, concesión o consolidación, otorgando derechos propietarios a los particulares, que están protegidos por la misma Ley Fundamental, de modo que retrotraer esa condición por vicios en la documentación que data de hace treinta y dos años, como en este caso, "constituye despojo o confiscación", que no están admitidos por la Constitución la que, contrariamente y como lo dispone el art. 58 de la propia Ley N° 1715, en su art. 22 expresa que la expropiación se impone por causa de utilidad pública o cuando la propiedad no cumple una función social, sin que esta norma considere si la propiedad a expropiarse fue adquirida por dotación, consolidación, compra u otra modalidad. Por ende, el incumplimiento de la función económico social o función social "bajo ningún concepto puede dar lugar a la reversión, sino a la expropiación", correspondiendo el pago de una indemnización justa.
I.8 Las normas impugnadas son contrarias a la preclusión, prescripción y la cosa juzgada, que, de acuerdo a lo declarado por el Tribunal Constitucional en diversos fallos, únicamente puede ser revisada cuando en el trámite correspondiente se han infringido derechos fundamentales; asimismo desconocen el derecho a la seguridad jurídica al ser retroactivas en forma inconstitucional, lo que ha motivado que los productores agropecuarios no puedan obtener financiamiento alguno, porque no les aceptan los inmuebles agrarios como garantía.
I.9 Por el principio de división de funciones, establecido por los arts. 2 y 4 de la Constitución, una misma autoridad no puede revisar sus actos luego de haberse pronunciado en forma definitiva, a más que la misma Ley N° 1715 en su art. 50-VII "afirma que la declaración de nulidad relativa será de competencia del Tribunal Agrario Nacional, y, sin embargo, en el saneamiento, esta competencia se atribuye al propio INRA".
Finalmente, sostienen que las disposiciones impugnadas violentan el contenido de los arts. 228 y 229 de la Constitución Política del Estado, por todo lo que interponen Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad, solicitando sea admitido y elevado al Tribunal Constitucional, para que este órgano declare la inconstitucionalidad de los arts. 66 - 6), 67, disposición Final Décima Cuarta - II de la Ley N° 1715, 218, 222, 223-b), 243, 245 y 248 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000.
CONSIDERANDO II
Que, conforme a las normas previstas en el art. 62 de la Ley Nº 1836, la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional imprimió el trámite de rigor a la solicitud corriendo en "traslado" a la parte demandada, la que notificada legalmente respondió a la solicitud de promover el Recurso mediante memorial que cursa de fs. 23 a 32, solicitando se rechace la petición sobre la base de los fundamentos que se detallan a continuación:
II.1 La importancia y dimensión de la propiedad privada está claramente reconocida en los arts. 1 y 3 de la Ley Nº 1715, de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 7- i), 166 y 169 segundo párrafo de la Constitución Política del Estado, que son la base fundamental de los arts. 66-6), Disposición Final Décima Cuarta parágrafo II de la Ley Nº 1715, 218, 222, 234, 245 y 248 del D.S. Nº 25763.
II.2 El art. 166 de la Constitución establece que el trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, y el art. 169 del mismo cuerpo legal determina que la mediana propiedad y la empresa agropecuaria gozan de la protección del Estado en tanto cumplan una función económico social de acuerdo con los planes de desarrollo, por lo que considera que la lectura de la Constitución debe ser integral y no sólo servirse de algunos artículos para fundamentar la demanda.
II.3 Lo dispuesto por el art. 66 de la Ley Nº 1715 no implica retroactividad de la nulidad relativa y condiciona la convalidación de los Títulos afectados de vicios de nulidad relativa al actual cumplimiento de la función económico social dentro del saneamiento, ya que de acuerdo a lo previsto por el art. 33 de la Ley Fundamental, la Ley no es retroactiva, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, siendo el Derecho Agrario también materia social por su contenido.
II.4 Lo que se ha hecho -sostiene- es verificar si en aquellos Títulos o trámites se cumplieron con los requisitos que son esenciales, ya sea porque no cumplieron las normas sustantivas o las formalidades para su aparición en el mundo del Derecho; por lo que las nulidades no las crea la Ley Nº 1715 ni su Decreto Reglamentario, sino que siempre han estado presentes como parte indisoluble de cada trámite llevado a cabo en contravención a las normas que los regían, "hoy se verifica la regularidad de esos expedientes, pero tomando en cuenta las disposiciones vigentes en ese tiempo".
II.5 Los Títulos Ejecutoriales otorgados por el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización, fueron resultado de irregularidades e ilegalidades que posteriormente se fueron identificando con la intervención de esas entidades y posterior creación del INRA, que está facultada a regularizar el derecho propietario adquirido legalmente, aclarando que el hecho de tener un título no prueba que se esté cumpliendo con el trabajo, uso y aprovechamiento que se le debe dar a la tierra.
II.6 Los Títulos Ejecutoriales exentos de vicios son confirmados, por lo tanto, no revisables en la presunción de legalidad del proceso realizado para su obtención, y sobre los que tengan vicios manifiestos de nulidad relativa, son nulos si no cumplen la función económico social y pueden ser anulados y luego convertidos si el subadquirente a cualquier título cumple con la función antedicha.
II.7 FINDESA S.A.M. no cumplió con la función económico social, la tierra de la que era propietaria no estaba trabajada, por lo que se anuló su Título Ejecutorial y, consecuentemente, todos los derechos emergentes del mismo, sin que con ello se haya vulnerado el art. 175 de la Constitución, pues la condición para mantener la propiedad agraria es el trabajo.
II.8 Si se cuestiona la inconstitucionalidad del art. 67 de la Ley Nº 1715, también debería hacérselo del art. 50, pues es conexo a la primera norma citada, pero los recurrentes no lo hacen por no afectar competencias del Tribunal Agrario Nacional, cuando debiera tomarse en cuenta que si los Títulos Ejecutoriales con irrevisables, lo son para todos y no sólo para el INRA.
II.9 El art. 248 del D.S. Nº 25673 precautela los gravámenes e hipotecas constituidos sobre propiedades, pues subsisten sobre el nuevo derecho de propiedad del deudor, conservando el orden de preferencia, o sea que "no caduca derechos siempre y cuando recaigan sobre derechos agrarios legalmente obtenidos". Igualmente el art. 243 del mismo cuerpo de normas salva el expediente que le sirvió de base si este no se halla afectado de vicio, aún cuando el Título Ejecutorial sea declarado nulo.
II.10 El procedimiento de saneamiento comprende la facultad del INRA de anular un Título cuando éste o el trámite que le dio lugar, adolece de vicios de nulidad absoluta, y si es de vicios de nulidad relativa y no cumple con la función económico social, considerándose en estos casos que la tierra nunca salió del dominio originario del Estado; la reversión se opera cuando una propiedad que salió legalmente del dominio originario del Estado, con los respectivos Títulos Ejecutoriales, es abandonada y no cumple con la función económico social, como una sanción por ese incumplimiento y sin indemnización; finalmente, la expropiación se produce cuando existen causas de utilidad pública, con una indemnización, aunque la tierra cumpla la citada función social.
II.11 Las normas impugnadas no son contrarias a la seguridad jurídica, no atentan contra el derecho a la propiedad privada ni contra la cosa juzgada, sino que más bien, con esas disposiciones se pretende dar seguridad jurídica y no encubrir acto ilegales o fraudulentos, "y la seguridad se la otorga si es que se cumple con la función económico social", agregando que " queda totalmente claro que en la Ley Nº 1715 (art. 67 parágrafo I) y en su Reglamento (arts. 218, inciso 2 y 224 inciso 1), así como para el INRA, que los Títulos Ejecutoriales y trámites agrarios que no adolezcan de vicios de nulidad deben y son confirmados, y que aunque no cumplen con la FES, no son afectados de saneamiento" (sic).
CONSIDERANDO III
III. 1 Que la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, por Auto de 19 de septiembre del año en curso, saliente a fs. 33 y 34, admite el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucional, disponiendo su remisión al Tribunal Constitucional, en consideración a que el presente Recurso cumple con los requisitos exigidos por los arts. 59 al 63 de la Ley Nº 1836.
III.2 Que una vez ingresado y registrado el caso en este Tribunal, de conformidad a la norma prevista por el art. 64 de la Ley Nº 1836, la Comisión de Admisión procedió al respectivo sorteo del expediente. Dada la complejidad del caso planteado, que demanda de un mayor análisis y amplio estudio, mediante Acuerdo Jurisdiccional Nº 58/01 de 29 de noviembre de 2001 se amplió el plazo por 15 días, ello de conformidad con lo dispuesto por el art. 2 de la Ley Nº 1979. Que, a solicitud del Magistrado Relator, la Comisión de Admisión mediante Auto Constitucional Nº 514/2001-CA de 17 de diciembre dispuso que el Director del Instituto Nacional de Reforma Agraria remita el expediente Nº 16506 del proceso de saneamiento del predio "Las Lagunas", suspendiendo el cómputo del plazo para la dictación de la Sentencia. Finalmente, a solicitud del Magistrado Relator, la Comisión de Admisión ha emitido Auto Constitucional Nº 19/2002-CA de 16 de enero de 2002 disponiendo que el Tribunal Agrario nacional remita el expediente Nº 16506 referido al predio "Las Lagunas", suspendiendo el cómputo del plazo para la dictación de la Sentencia, la documentación requerida fue recibida en el Tribunal y remitida a conocimiento del Magistrado Relator con decreto de fecha 31 de enero de 2002 en el que se dispone la reanudación del cómputo del plazo.
CONSIDERANDO IV
Que de la compulsa del expediente y de las normas aplicables al Recurso, se llega a las siguiente conclusiones:
IV.1 El 18 de abril de 1969, René Barrientos Ortuño, Presidente de la República, otorgó a favor de Heberto Castedo Lladó, el Título Ejecutorial Nº 387089, dotándole de 1.435,9910 hectáreas de tierras de pastoreo en el ex - fundo "Las Lagunas" ubicado en el Cantón Santa Rosa del Palmar de la provincia Ñuflo de Chávez del Departamento de Santa Cruz (fs. 2).
IV.2 Mediante Resolución Final de Saneamiento RFS - TCO 016/2001 de 12 de febrero de 2001 (fs. 3 y 4), el Director Nacional del INRA resolvió anular el Título Ejecutorial Nº 387089, dispuso la cancelación de partidas de propiedad, gravámenes e hipotecas que recaigan sobre la superficie del Título anulado, y consolidó dicha extensión a favor de la Tierra Comunitaria de Origen (TCO) "Lomerío", en mérito a la Resolución Administrativa Nº R-ADM-TCO-DOT-TIT-0045/2000 de 20 de octubre de 2000.
IV.3 El párrafo noveno de la Resolución indicada, expresa que el informe de evaluación técnico jurídica emitido por el INRA, establece que el proceso agrario Nº 16506, del predio denominado "las Lagunas" se encuentra afectado de vicios de nulidad relativa. El párrafo décimo manifiesta que, en campo, se evidenció el abandono e incumplimiento de la función económico social por parte de FINDESA S.A.M. (en liquidación), por lo que el informe de evaluación técnico jurídica e informe jurídico de 12 de enero de 2001, recomiendan dictar Resolución Suprema Anulatoria sobre el Título ejecutorial Nº 387089
IV.4 Contra la Resolución del INRA precedentemente aludida, FINDESA S.A.M. en liquidación planteó proceso Contencioso - Administrativo, que ha sido radicado en la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, dentro de cuya tramitación se ha promovido el presente Recurso.
CONSIDERANDO V
Que a objeto de realizar el respectivo examen sobre la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas, corresponde realizar una descripción del contenido y alcance de las mismas.
V.1 El art. 64 de la Ley Nº 1715 expresa que el saneamiento es el procedimiento técnico - jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, pudiendo ejecutarse de oficio o a pedido de parte. En el marco definido por la disposición legal citada el art. 66 numeral 5) establece como finalidad del saneamiento: la anulación de títulos afectados de vicios de nulidad absoluta; y, el numeral 6) de la misma disposición, faculta la convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, siempre y cuando la tierra cumpla la función económico - social.
V.2 El art. 67 de la Ley mencionada prevé que como resultado del saneamiento, las resoluciones podrán ser conjunta o indistintamente, anulatorias, modificatorias, confirmatorias y constitutivas, debiendo dictarse: Resolución Suprema cuando el proceso agrario cuente con Resolución Suprema o se hubieren emitido Títulos Ejecutoriales; y Resolución Administrativa del Director Nacional del INRA, cuando el proceso agrario no se encuentre en los casos anteriormente previstos. Además, el Director Nacional del INRA podrá dictar las medidas precautorias necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones emergentes del saneamiento.
V.3 Por otro lado, la Disposición Final Décimo Cuarta en su parágrafo II de la Ley Nº 1715 -impugnada por los recurrentes- dispone que los Títulos Ejecutoriales de nulidad relativa podrán ser subsanados y confirmados gratuitamente, si la tierra se encontrare cumpliendo la función económico social, siendo anulados en caso contrario.
V.4 El D.S Nº 25763 de 5 de mayo de 2000, que reglamenta la Ley Nº 1715, en su Título IV, Capítulo II, Sección V, referida a las Resoluciones Finales Emergentes del Proceso de Saneamiento, en la Subsección I, art. 218, establece que el Presidente de la República, conjuntamente con el Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación, recibidos los actuados, dictará Resolución Suprema por cada Título Ejecutorial, la misma que podrá ser: a) confirmatoria, si el Título está exento de vicios; b) convalidatoria, si está afectado de vicios manifiestos de nulidad relativa y la tierra se encuentre cumpliendo la función social o función económico - social en toda su extensión, en relación a sus titulares; c) modificatoria, si el Título está afectado de vicios manifiestos de nulidad relativa y la tierra esté cumpliendo parcialmente la función económico - social en relación a sus titulares; d) anulatoria, si el Título está afectado de vicios manifiestos de nulidad absoluta, o cuando está afectado de vicios manifiestos de nulidad relativa y no exista cumplimiento de la función social o económico - social de la tierra; e) anulatoria y de conversión, cuando el Título Ejecutorial esté afectado de vicios manifiestos de nulidad relativa y la tierra se encuentre cumpliendo la función social o parcialmente la función económico - social en relación al subadquirente.
V.5 La Resolución Suprema, de conformidad al art. 222 del Reglamento analizado, dispondrá la nulidad de Títulos Ejecutoriales; la cancelación de partidas de propiedad que tengan como antecedente de dominio el Título Ejecutorial anulado, y la cancelación de partidas de gravámenes e hipotecas que recaen sobre las superficies comprendidas en los Títulos anulados. La Resolución Suprema Anulatoria o de Conversión, según el art. 223-b) -objetado- conferirá derecho al otorgamiento de nuevos Títulos Ejecutoriales en favor del subadquirente, sobre las superficies que se encuentren cumpliendo la función social o económico social.
V.6 La Sección Segunda del Capítulo III del Título IV del Decreto Supremo examinado, regula el régimen de nulidades absolutas y relativas de Títulos Ejecutoriales y proceso agrarios en trámite, durante la ejecución del saneamiento de la propiedad agraria, con arreglo a la disposición final Décimo Cuarta de la Ley Nº 1715. Así, el art. 243 - II expresa que la declaración de nulidad de Títulos Ejecutoriales determina el archivo definitivo de obrados, salvo que el vicio no afecte la validez del expediente que le sirvió de antecedente. El parágrafo III de esta norma, determina que la declaración de nulidad de procesos agrarios en trámite determina el archivo definitivo de obrados si el vicio afecta la validez de la sentencia ejecutoriada o minuta de compraventa protocolizada al 24 de noviembre de 1992, caso contrario, mantiene su calidad de proceso agrario en trámite.
V.7 El art. 245 establece que son vicios de nulidad relativa todas las demás infracciones de norma terminante que no hubieran sido contemplados en el art. 244, el cual señala como vicios de nulidad absoluta la falta de jurisdicción y competencia, el incumplimiento o acto doloso comprobado en las principales actuaciones procesales en perjuicio de la causa pública o de tercero interesado, las dotaciones o adjudicaciones realizadas en áreas de conservación o protegidas, contraviniendo disposiciones legales que establecen su declaratoria. El art. 50 - VI de la Ley Nº 1715 indica que los Títulos Ejecutoriales estarán viciados de nulidad relativa cuando existan irregularidades u omisiones que no llegaren a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales; los Títulos que adolezcan de esos vicios, podrán ser subsanados y confirmados si la tierra se encontrare cumpliendo la función económico - social, si no fuera así, serán anulados.
V.8 Finalmente, el art. 248 del mencionado Reglamento, también observado por los recurrentes, indica que la nulidad de Títulos Ejecutoriales y procesos agrarios en trámite, conlleva la nulidad de todos los actos de transmisión del derecho de propiedad que tengan como antecedente de dominio el Título Ejecutorial o el proceso agrario anulado y la facultad del propietario de retirar a su costa las construcciones, mejoras y plantaciones existentes en la propiedad. Además, la citada nulidad conlleva la extinción de los gravámenes e hipoteca que recaen sobre la propiedad objeto del Titulo Ejecutorial o proceso agrario anulado; las hipotecas y gravámenes constituidos sobre propiedades agrarias cuyos Títulos Ejecutoriales y/o procesos agrarios en trámite fueran anulados, subsistirán sobre el nuevo derecho de propiedad que eventualmente se constituya a favor del deudor, conservando su orden de preferencia, debiendo consignarse este aspecto en la Resolución final correspondiente que dispondrá también su inscripción en el Registro de Derechos Reales.
CONSIDERANDO VI
Que, de lo referido precedentemente así como de la compulsa de los antecedentes que informan el proceso, se llega a la conclusión de que en el Recurso, los recurrentes plantean los siguientes problemas:
1° Las normas establecidas por los arts. 66-6), 67 y Disposición Final XIV de la Ley N° 1715, arts. 218, 222, 223. b), 243 y 248 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, aprobado mediante D.S. N° 25763, son inconstitucionales porque tienen un efecto retroactivo, por lo que vulneran la norma establecida por el Art. 33 de la Constitución.
2° Las normas establecidas por los arts. 66-6), 67 y Disposición Final XIV de la Ley N° 1715, arts. 218, 222, 223. b), 243, 245 y 248 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, aprobado mediante D.S. N° 25763, son inconstitucionales porque contradicen la norma prevista por el art. 175 de la Constitución.
En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional dilucidar si efectivamente las disposiciones legales impugnadas son incompatibles con las normas previstas en la Constitución.
VI.1 Que para resolver el primer problema conviene recordar que el art. 33 de la Constitución instituye el principio y garantía de la irretroactividad de la Ley cuando dispone expresamente que "la ley dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente y en materia penal cuando beneficie al delincuente". Una Ley es retroactiva cuando sus efectos se proyectan sobre hechos, actos o relaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor, es decir, cuando incide sobre relaciones jurídicas legalmente establecidas y consagradas. La retroactividad implica la aplicación de una Ley nueva a hechos anteriores a su promulgación. A esta altura del análisis conviene recordar que en la doctrina constitucional se hace una distinción entre la retroactividad "auténtica" y la "no auténtica" de la Ley; entendiéndose por la primera la regulación con una nueva disposición una existente situación jurídica con efectos en el tiempo pasado, que sustituyen el lugar de un orden jurídico vigente en períodos anteriores, por una diferente; en cambio se entiende por retroactividad no auténtica conocida también como retrospectividad cuando una Ley regula o interviene en situaciones fácticas aún no concluidas.
VI.2 Que, para determinar el carácter constitucional o inconstitucional de las normas previstas por los arts. 66-6), 67 y Disposición Final XIV de la Ley Nº 1715, es necesario realizar una interpretación contextualizada de las mismas con relación a los alcances de su aplicación. A ese efecto, se debe tomar en cuenta que las disposiciones legales impugnadas regulan el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para regularizar y perfeccionar ese derecho, a través de la titulación, el catastro legal, la conciliación de conflictos, la anulación de títulos, la convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, esta última definida por el numeral 6 del referido artículo. Ahora bien, la norma prevista por el art. 66-6) de la Ley solamente define una de las formas en las que podría concluir el proceso de saneamiento, es decir, la convalidación de los títulos afectados de vicios de nulidad relativa, bajo la condición de que al momento de realizar el proceso de saneamiento de la tierra objeto del proceso esté cumpliendo la función económico social. De manera que esa norma no establece medida alguna que modifique una situación jurídica legalmente establecida y consagrada bajo la vigencia de una norma jurídica anterior; por lo mismo se puede afirmar que per se no tiene un efecto retroactivo.
Por otro lado, la norma prevista por el art. 67 de la Ley N° 1715 define las clases de resolución que pueden ser dictadas a la culminación del proceso de saneamiento de la propiedad agraria, a saber las: anulatorias, modificatorias, confirmatorias y constitutivas; asimismo define las competencias administrativas para la adopción de las resoluciones respectivas. Esta norma tampoco modifica una situación jurídica legalmente establecida y consagrada conforme a derecho, por lo que tampoco tiene un efecto retroactivo.
VI.3 Que, por otro lado conviene anotar que, conforme a las normas previstas por los arts. 64 y siguientes de la Ley Nº 1715, el proceso de saneamiento tiene la finalidad de regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria resolviendo todos los conflictos emergentes de la ocupación de la tierra, tramitaciones de titulación no concluidas, otorgación de títulos con vicios de nulidad absoluta o relativa, superposiciones, avances de linderos, despojos de parcelas, etc. En suma, se trata de resolver conflictos que, si bien se generaron en hechos pasados pero no se han consumado aún, es el caso de aquellas ocupaciones de hecho sobre parcelas de tierras que no tienen títulos, o trámites de titulación iniciados pero no concluidos; o que si en apariencia están consumados pero jurídicamente no han adquirido esa condición por estar viciados de nulidad. Ello significa que las disposiciones legales impugnadas se aplicarán al proceso de solución de dichos conflictos que se originan en el pasado y perviven en el presente, por lo que corresponde valorar si esa aplicación constituye, en sí mismo, un efecto retroactivo de las normas impugnadas.
Si en aplicación de las normas previstas por los arts. 66 y 67 de la Ley N° 1715, al culminar el proceso de saneamiento se emite una Resolución disponiendo la anulación del título afectado por vicios de nulidad absoluta, o de aquellos títulos afectados por vicios de nulidad relativa, en aquellos casos en los que la tierra objeto del título no esté cumpliendo la función económico-social, esa aplicación no puede calificarse como un efecto retroactivo de dichas disposiciones legales por las siguientes razones:
a) Porque las normas se aplicarán no para modificar un hecho, acto o relación jurídico legalmente constituidos y debidamente consumados, sino para resolver una situación de indefinición o conflicto jurídico que se origina en el incumplimiento o infracción de disposiciones legales que regulaban su constitución, lo que vicia de nulidad el hecho, acto o relación jurídica. Ahora bien, si la solución al conflicto jurídico importa la anulación de un título ejecutorial que está afectado por vicios de nulidad absoluta o relativa, la determinación de esos vicios no se efectuará sobre las causales establecidas en la Ley actual, es decir, la Ley Nº 1715, sino en la Ley pasada vigente en el momento de la otorgación del título, pues así lo establece la Disposición Final XIV de la Ley N° 1715 cuando señala que "la nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales sometidos a saneamiento, se resolverá tomando en cuenta los requisitos contenidos en las disposiciones vigentes a tiempo de su otorgamiento".
b) Porque un acto viciado de nulidad no tiene validez legal, por lo mismo no surte efectos legales en el tiempo porque no nace a la vida jurídica. Entonces, un título ejecutorial otorgado sin cumplir con los requisitos y formalidades legales, referidos al procedimiento del trámite para su otorgación, la jurisdicción y competencia de la autoridad que la otorga, o la infracción de las prohibiciones establecidas por Ley, no tiene validez legal, por lo mismo no puede ser calificado como un hecho, acto o situación jurídico legalmente constituido y consumado.
c) En consecuencia, la aplicación de las normas impugnadas no importa una revisión ni anulación del hecho, acto o relación jurídico consumado, sino la mera declaración de una nulidad preexistente.
VI.4 Que, en conclusión, no puede calificarse de efecto retroactivo la aplicación de las normas impugnadas, pues debe recordarse que el verdadero sentido de la irretroactividad de la ley, consiste en la protección de quien ya ha sido amparado por el Derecho, ante la posible arbitrariedad de futuros legisladores que, por razones políticas o de otra índole, pudieran pretender atropellarlo, desconociendo sus derechos adquiridos. Tal institución no es ahora, y no lo fue jamás, una argucia para legitimar lo que siempre fue ilegítimo. Por lo tanto, las disposiciones legales impugnadas no lesionan la norma prevista por el art. 33 de la Constitución, menos vulneran el derecho a la seguridad jurídica consagrado por el art. 7-a) de la Constitución.
CONSIDERANDO VII
VII.1 Que, con relación al segundo problema que plantea el Recurso, corresponde señalar que si bien el art. 175 de la Constitución dispone que el Servicio Nacional de Reforma Agraria tiene jurisdicción en todo el territorio de la República. Los Títulos Ejecutoríales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripción definitiva en el Registro de Derechos Reales. Empero, el art. 166 del mismo cuerpo de normas constitucionales, dispone que "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria...", por consiguiente, la condición para el ejercicio del derecho de propiedad agraria es el trabajo y el límite a ese ejercicio es la ausencia de trabajo, puesto que para mantener su derecho, el dueño de un fundo agrario debe cumplir con la función social a que hace referencia. De ahí que, concretamente, los arts. 66-6), Disposición Final Décimo Cuarta- II de la Ley Nº 1715, 218-b), c), d), e) y 223-b) del Decreto Reglamentario Nº 25763, prevén la posibilidad de convalidar Títulos Ejecutoriales afectados con vicios de nulidad relativa, siempre que la tierra se encuentre cumpliendo una función económico social y, por el contrario, disponen la anulación de Títulos Ejecutoriales en las mismas condiciones, o sea con vicios de nulidad relativa, cuando la tierra no está siendo trabajada. Por estas razones, la simple interpretación literal y exegética del art. 175 no puede desconocer el límite que la misma Constitución está determinando en su art. 166, debiendo realizarse una interpretación contextualizada y armónica de la Ley Fundamental del Estado.
VII.2 Por ello, es necesario discernir de dónde emana la facultad de revisar, modificar, convalidar o anular un Título Ejecutorial. A tal fin, se debe partir de la premisa de que la emisión de un Título Ejecutorial, encomendada constitucionalmente al Presidente de la República de acuerdo al art. 96 - 24ª, constituye un acto administrativo. El acto administrativo -según Roberto Dromi ("Derecho Administrativo", Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, pág. 221), es "una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, al par que aplicar el derecho al hecho controvertido".
La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos elementos esenciales: competencia, objeto, voluntad y forma, los cuales deben concurrir simultáneamente de acuerdo con el modo requerido por el ordenamiento jurídico. Además, debe contar con elementos de legitimidad que son los que se relacionan con el cumplimiento de las normas positivas atinentes al acto.
Los caracteres jurídicos del acto administrativo regular, son: legitimidad, que es la presunción de validez del acto mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; ejecutividad, que se refiere a la obligatoriedad, derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación; ejecutoriedad, que es la atribución que el ordenamiento jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto; estabilidad, que es la prohibición de revocación en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado; e impugnabilidad, ya que todo acto administrativo, aún cuando sea regular, es impugnable administrativamente por vía de recursos o reclamaciones.
VII.3 Si el saneamiento es el procedimiento técnico - jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, válidamente puede decirse que el I.N.R.A., encargado de ejecutar dicho procedimiento, tiene la facultad de analizar si en la emisión de un Título Ejecutorial se han seguido los pasos legalmente establecidos, y que determinen la legalidad y la legitimidad de tal emisión, que -como se dijo- constituye un acto administrativo, del cual, en principio y por regla general, debe presumirse su legitimidad.
La presunción de legitimidad importa, en sustancia, una presunción de regularidad del acto, también llamada presunción de legalidad, de validez, de juridicidad; en síntesis, es la suposición de que el acto fue emitido conforme a Derecho, dictado en armonía con el ordenamiento jurídico. Así, la exclusión o inexistencia de los elementos esenciales o el incumplimiento total o parcial de ellos, expresa o implícitamente exigidos por el orden jurídico, constituyen la fórmula legislativa común para definir los vicios del acto administrativo. En otros términos, el acto viciado es el que no aparece en el mundo jurídico por no haber cumplido los requisitos esenciales que atañen a su existencia, validez o eficacia; el defecto, vicio o irregularidad afecta al acto en la medida o magnitud del incumplimiento del requisito concretamente violado.
La invalidez es la consecuencia jurídica del acto viciado, en razón de los principios de legalidad, justicia y eficacia; o sea que la nulidad es la consecuencia jurídica que se impone ante la transgresión al orden jurídico, las nulidades son un resultado obligado del antecedente: los vicios jurídicos. Las nulidades pueden ser absolutas, cuando el vicio es muy grave, o relativa, cuando es menos grave o leve.
En consecuencia, un acto que ha emergido de un procedimiento afectado con vicios de nulidad graves, en derecho, no ha nacido jurídicamente, y es, por tanto, nulo. En cambio, cuando un acto contiene vicios de nulidad relativa, dependiendo de cada caso, éstos pueden ser subsanados o puede convalidarse el acto siempre que se cumplan determinadas condiciones.
VII.4 Que, es en la línea establecida por la doctrina del Derecho Administrativo, que el legislador, a través de la Ley Nº 1715, ha concebido que cuando un Título Ejecutorial es resultado de un procedimiento afectado de vicios de nulidad absoluta, de conformidad al art. 50, dicho Título es nulo y se tendrá como si las tierras nunca habrían salido del dominio originario del Estado, esto en relación a lo dispuesto por el art. 165 de la Constitución Política del Estado. En cambio, para el caso de que el Título Ejecutorial presente vicios de nulidad relativa, el legislador ha previsto en la citada Ley la figura de la convalidación sujeta a la condición de que las tierras estén cumpliendo una función económico social, lo que nuevamente nos remite al art. 166 de la Constitución, cuando expresa que el trabajo -cumplimiento de una función económico social- es la fuente de adquisición y, en este caso, conservación del derecho a la propiedad agraria.
VII.5 Que, de todo lo referido se infiere que como el INRA tiene la potestad de ejecutar el saneamiento para regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, esa facultad debe abarcar necesariamente la competencia de revisar Títulos Ejecutoriales, pues de la determinación de su validez, depende el resultado de dicho procedimiento.
Entonces, según la doctrina examinada, la declaratoria de nulidad de un Título Ejecutorial con vicios de nulidad absoluta, o la convalidación de uno con vicios de nulidad relativa cuando la tierra está siendo trabajada, no vulneran el mandato del art. 175 de la Constitución, porque esta norma, al establecer que los Títulos Ejecutoriales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, se está refiriendo a los Títulos emitidos de acuerdo a los requisitos y siguiendo el procedimiento establecido en la Ley, en cuyo caso se establece ciertamente el "perfecto y pleno derecho de propiedad"; pues como se tiene referido un Título Ejecutorial viciado, no puede causar estado, ni cobrar la ejecutoria, que alcanza otro que haya sido emitido conforme a Derecho.
CONSIDERANDO VIII
Que el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en la que el juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución Política del Estado para ver si hay contradicción entre sus términos.
Que en el caso que se analiza no se evidencia infracción alguna a los arts. 7-a), 175 y 228 de la Constitución Política del Estado por parte de los arts. 66 - 6), 67 y Disposición Final Décima Cuarta - II de la Ley Nº 1715, 218, 222, 223-b), 243, 245 y 248 del D.S. Nº 25763 de 5 de mayo de 2000.
POR TANTO: El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los artículos 120-1ª de la Constitución Política del Estado 7.2) y 64-II de la Ley Nº 1836, DECLARA INFUNDADO el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad promovido por la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional a solicitud de Carlos Soruco Perrogón, Luis Núñez Ribera y Erick Gonzalo Niño de Guzmán Peredo, en representación de la Financiera de Desarrollo "Santa Cruz" S.A.M. en liquidación (FINDESA S.A.M.), en consecuencia CONSTITUCIONALES los arts. 66 - 6), 67 y Disposición Final Décima Cuarta - II de la Ley Nº 1715, 218, 222, 223-b), 243, 245 y 248 del D.S. Nº 25763 de 5 de mayo de 2000.
Regístrese y hágase saber.
No interviene la Magistrada Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas, por encontrarse con licencia.
Regístrese y devuélvase.
Fdo. Dr. Hugo de la Rocha Navarro.- Presidente.
Dr. René Baldivieso Guzmán.- Decano.
Dr. Willman Ruperto Durán Ribera.- Magistrado.
Dr. Felipe Tredinnick Abasto.- Magistrado.
Dr. José Antonio Rivera Santibáñez.- Magistrado.
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2010-22202-45-AAC
0454/2010-R
