SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 455/2002-R
Sucre, 23 de abril de 2002

Expediente: 2002-04111-08-RAC
Partes: Enrique Suárez Arce y Francisco Xavier Iturralde Janhsen, en representación de la Caja de Salud de la Banca Privada contra Luciano Gutiérrez Paz, Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES)
Materia: AMPARO CONSTITUCIONAL
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

VISTOS: En revisión, la Sentencia Nº 69/2002 de 20 de febrero de 2002, cursante a fs. 195 y 196, pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del Recurso de Amparo Constitucional interpuesto por Enrique Suárez Arce y Francisco Xavier Iturralde Janhsen, en representación de la Caja de Salud de la Banca Privada contra Luciano Gutiérrez Paz, Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES); sus antecedentes, y

CONSIDERANDO: Que, de la revisión del expediente remitido a este Tribunal se establece lo siguiente:

1. En la demanda presentada el 14 de febrero de 2002 (fs. 91 a 95), los recurrentes afirman que el 7 de noviembre de 2001, en cumplimiento a sus Estatutos, reglamentos internos y ejerciendo su autonomía administrativa, técnica y financiera establecida en el D.S. Nº 25289 de 30 de enero de 1999, el Directorio de la Caja de Salud de la Banca Privada (CSBP), aprobó por Resolución de Directorio Nº 184/2002, el Programa Operativo Anual (POA) y el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la entidad, ambos proyectados para la ejecución de planes y desarrollo de actividades de la gestión 2002, remitiéndolos el 8 de noviembre al Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES), para su aprobación.

Relatan que el 28 de diciembre de 2001, el INASES remitió a la CSBP la Resolución Administrativa Nº 094/2002 de 20 del mismo mes y año, por la que aprobó el POA y el Presupuesto, modificando diversas partidas de este último, especialmente lo referido a la estructura salarial de su institución, afectando de manera negativa el POA y la ejecución y desarrollo de planes y actividades. Además, habiendo aprobado el INASES el techo presupuestario de acuerdo a ley, la distribución de la masa salarial, es facultad privativa de la entidad que representan, y obedece estrictamente a los objetivos institucionales establecidos en el POA, pues para el logro de cada finalidad, existe una distribución de partidas presupuestarias previamente planificadas.

De acuerdo a los arts. 1 y 4 del D.S. Nº 25289 -continúan- la CSBP es un ente gestor privado de salud, sin fines de lucro, con personalidad jurídica propia, autonomía de gestión administrativa, técnica y financiera, por lo que la política institucional, administrativa y presupuestaria es una prerrogativa exclusiva de la Caja, siendo de conocimiento del INASES y del Ministerio de Salud y Previsión Social únicamente en la vía informativa a los efectos de fiscalización posterior según lo dispuesto por el art. 5 de la Ley Nº 1178, todo lo que ha sido corroborado por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Micro Empresa, el Director General de Política Tributaria Interna del Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República, que en 4 de mayo de 1999, ha certificado que la CSBP no está dentro de los alcances de los arts. 3 y 4 de la Ley Nº 1178, o sea que no es una entidad pública, porque, además, no tiene en su Directorio, representación estatal.

Manifiestan que el D.S. Nº 25798 de 2 de junio de 2000, fija el marco institucional del INASES y su art. 6-d) establece que es atribución suya la aprobación de los POA's y Presupuestos de los entes gestores y seguros delegados, sin que en ninguna norma se le autorice o conceda facultad para que decida "qué es lo que se hace", planifica o desarrolla en la CSBP, sino que su competencia es fiscalizar lo que la entidad hizo con el Presupuesto en forma posterior, como lo ha determinado el Servicio Nacional de Organización del Poder Ejecutivo (SNOPE).

Estiman que el INASES, al haber modificado el Presupuesto sin tener potestad para ello, ha restringido los derechos de la CSBP al trabajo, a la vida, salud y seguridad social de sus asegurados y el derecho que tienen los empleados y profesionales de la Caja "a trabajar lícitamente pasa sustentar el orden social y económico del país y la comunidad", por lo que interponen Recurso de Amparo Constitucional, solicitando sea declarado procedente y se deje sin efecto la ilegal Resolución Administrativa Nº 094/2001 de 20 de diciembre de 2001, emitida por la entidad recurrida.

2. De fs. 185 a 194 del expediente, cursa el acta de la audiencia pública realizada el 20 de febrero de 2002, en la que los recurrentes, mediante su abogado, ratificaron y reiteraron los términos de su demanda, agregando que la CSBP no recibe ningún recurso del Tesoro General de la Nación, por cuanto no es una entidad pública, y que no existe ninguna norma que faculte al INASES a modificar su presupuesto.

El recurrido, en su informe escrito saliente de fs. 182 a 184, expresa que: a) no existe una categorización o clasificación entre ente gestor de salud público o privado, sino que de acuerdo a los arts. 7, 158 de la Constitución, 13-j) del Código de Seguridad Social, 541 de su Reglamento y 1 del D.S. Nº 21637, las Cajas de Salud son instituciones de carácter público, que se basan en una norma y tratamiento único por el principio de unidad de gestión, están encargadas de la atención de los regímenes de corto plazo, obteniendo el 10% como aporte patronal para el financiamiento de las prestaciones respectivas; b) el INASES tiene la facultad de aprobar los POA's y Presupuestos de los entes gestores, y los que presentó la CSBP no están aprobados; c) el aporte para el régimen de corto plazo es obligatorio y por disposición del art. 17 del Código Tributario, es considerado tributo, y por ello patrimonio del Estado y sujeto a fiscalización sobre el uso que se le dé, sin importar si el empleador es público o privado; d) la entidad recurrente tenía expedita la vía para efectuar su reclamo ante el Ministerio de Salud y Previsión Social, pues el INASES ejerce funciones delegadas, bajo tuición de esa Cartera de Estado, según el art. 2 del D.S. Nº 25798; e) el INASES no desconoce la facultad de la CSBP para distribuir su masa salarial siempre que no vaya contra la Ley, pero en este caso, se ha asignado la planilla de personal administrativo en el área de salud, cuando ellos corresponden al área o actividad de administración, por lo que la entidad que representa tuvo que modificar las partidas, asignándolas correctamente, sin modificar el techo presupuestario; f) no se ha afectado el salario de ningún trabajador ni los gastos que corresponden al otorgamiento de prestaciones, sólo se ha reordenado el Presupuesto para que se adecue a la normativa vigente y a lo previsto por el art. 47 del D.S. Nº 22578; g) al margen de que la CSBP esté o no comprendida en los alcances de los arts. 3 y 4 de la Ley Nº 1178, el Sistema de Seguridad Social está regido por el D.S. Nº 23401 que aprueba el Reglamento para el Control y Fiscalización del Sistema de Seguridad Social, y el D.S. Nº 25798 le faculta concretamente a aprobar POA's y Presupuestos de los entes gestores; h) la obligación de aportar con el 5% de la previsión presupuestaria para cubrir las campañas de prevención y vacunación nace de la Ley Nº 2024, que determina que los entes gestores deben efectuar esa cancelación, encontrándose ese tema pendiente de resolución en el Tribunal Constitucional, en el Recurso Directo de Nulidad planteado por la CSBP contra el Ministerio de Salud; i) si la Caja recurrente considera que el INASES actuó sin competencia, debió interponer un Recurso Directo de Nulidad contra la Resolución que ahora impugna. Pidieron se declare improcedente el Amparo Constitucional.

3. La Sentencia Nº 69/2002 de 20 de febrero de 2002, cursante a fs. 195 y 196, declara IMPROCEDENTE el Recurso, con estos fundamentos: 1) por el informe prestado por el INASES, se demuestra que esta institución tiene facultades de fiscalización otorgada por Ley, como para aprobar los Programas Operativos Anuales y Presupuestos; 2) "el recurrente no ha presentado reclamo ni recurso alguno ante el Ministerio de Salud y Previsión Social contra la R.A. Nº 094/01, puesto que el Ministerio ejerce tuición sobre el INASES de acuerdo al art. 2do. del D.S. Nº 25798, demostrando que esa instancia no fue agotada, en vista de que se hallan enfrentados con dicho Ministerio a causa de un problema que tienen pendiente de resolución ante el Tribunal Constitucional"; 3) "de todo lo expuesto, se desprende que las autoridades recurridas no han cometido los actos señalados en el art. 94 de la Ley del Tribunal Constitucional, en vista de que aún no se han agotado los recursos que la ley les franquea en la vía administrativa y no siendo este recurso sustitutivo de otros, es improsperable" (sic).

CONSIDERANDO: Que hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

1) Por Resolución de Directorio Nº 184/2001 de 7 de noviembre de 2001 (fs. 13 a 15), la Caja de Salud de la Banca Privada (CSBP), aprobó el Programa de Operaciones Anual (POA), y el Presupuesto de esa entidad, remitiéndolos al Directivo Ejecutivo del INASES, a través de la nota GER. GRAL. Nº 468/2001 de 8 de noviembre de 2001 (fs. 16).

2) El INASES, por carta de 28 de diciembre de 2001 (fs. 17), remitió a la CSBP la Resolución Administrativa Nº 094/2001 que aprueba el POA y el Proyecto de Presupuesto, juntamente los informes Nos. AAF-70-02-124/01, UTS-30-02-034/01 y UAJ-40-02-183/01. La indicada Resolución (fs. 18 y 19), aprobó, efectivamente el POA y el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos Gestión 2002 de la CSBP, en la suma de Bs. 155.138.185.- de acuerdo al detalle ahí consignado; asimismo, dispuso que los miembros del Directorio Ejecutivo de la CSBP den estricto cumplimiento a los ajustes establecidos en su Presupuesto.

3) La CSBP pidió al INASES, por nota GER. GRAL. Nº 013/2002 (fs. 34), explique las razones para las modificaciones efectuadas en las diferentes partidas del Presupuesto en cuanto a su distribución por áreas funcionales y sus totales, mereciendo la respuesta de 21 de enero de 2002 (fs. 35), por la que se indica que la explicación se encuentra en el informe AAF-70-02-124/01 de 17 de diciembre de 2001.

CONSIDERANDO:Que el presente Recurso ha sido interpuesto por los representantes de la Caja de Salud de la Banca Privada, alegando que el INASES ha modificado diversas partidas del presupuesto de esa entidad que es privada, pese a que el citado Instituto "carece de facultad para restringir, modificar o suprimir su presupuesto", y, al haberlo hecho -a decir de los actores- se han conculcado los derechos de la CSBP a trabajar y dedicarse a una actividad lícita, a la vida, salud y seguridad social de sus asegurados, y el derecho que tienen sus empleados a trabajar lícitamente. Corresponde ahora ingresar al análisis para determinar si tales extremos son ciertos y si dan lugar a la otorgación de la tutela de este Recurso.

CONSIDERANDO: Que el Amparo Constitucional ha sido instituido como un Recurso extraordinario que otorga protección contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución y las Leyes, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para la protección inmediata de esos derechos.

En la especie, los recurrentes reiteran insistentemente que el INASES carece de facultad para modificar y alterar diversas partidas del presupuesto de la CSBP, lo que se traduce en el cuestionamiento de la competencia del señalado instituto para efectuar esa modificación, pidiendo, en definitiva, la anulación de la Resolución Administrativa Nº 094/2001 de 20 de diciembre de 2001. Sin embargo, al ser el Amparo Constitucional un recurso extraordinario y subsidiario, los actores equivocaron el camino al interponerlo olvidando que la Constitución Política del Estado y la Ley Nº 1836 instituyen otro con la finalidad exclusiva de declarar la nulidad de resoluciones y actos realizados sin competencia, por lo que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional (como las Sentencias Nos. 627/01-R, 1134/01-R, 1340/01-R, 1353/01-R, 1375/01-R, 50/02-R, entre otras), el presente amparo es improcedente.

CONSIDERANDO: Que, por otra parte, es necesario dejar sentado que, dentro del ámbito de protección que corresponde a este Recurso, la Resolución impugnada no restringe el ejercicio del derecho al trabajo de la CSBP, ya que no ha dispuesto su cierre, liquidación, ni otra medida similar tendiente a concluir con sus actividades.

Asimismo, en cuanto a los derechos a la vida, salud y seguridad social de los asegurados de la Caja recurrente no se ven afectados, ya que las prestaciones a las que tienen derecho, no han sido modificadas ni suprimidas, además, los recurrentes no están legitimados para reclamar la supuesta conculcación de tales derechos porque los asegurados no les han conferido poder específico alguno, así como tampoco lo han hecho los trabajadores de la CSBP para demandar a nombre suyo.

CONSIDERANDO: Que del análisis efectuado, se concluye que la Corte de Amparo, al haber declarado improcedente el Recurso, ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO: El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19-IV, 120-7ª) de la Constitución Política del Estado, 7.8ª) y 102-V de la Ley Nº 1836, con los fundamentos expuestos, APRUEBA con diferentes fundamentos la Sentencia Nº 69/2002 de 20 de febrero de 2002, cursante a fs. 195 y 196, pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz.

No firma el magistrado Dr. Willman Durán Ribera por estar de viaje con licencia.

Regístrese y devuélvase

CORRESPONDE A LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 455/2002-R
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán Presidente Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas MagistradA Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto Magistrado Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez MAGISTRADO