SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 34/2002
Sucre, 2 de abril de 2002
Expediente: 2001-03771-08-RDI
Partes: Gonzalo Ruiz Paz, Diputado Nacional
Materia: RECURSO DIRECTO O ABSTRACTO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
VISTOS: El Recurso Directo o Abstracto de Inconstitucionalidad interpuesto por Gonzalo Ruiz Paz, Diputado Nacional, demandando la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal Nº 110/99 de 7 de diciembre de 1999 y del art. 24 del Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz.
CONSIDERANDO I
Que en su memorial presentado el 13 de diciembre de 2001 (fs. 34 a 37) el recurrente expresa lo siguiente:
I.1. El Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz aprobado el 7 de diciembre de 1999, fue motivado por intereses sectarios y desestabilizadores, ya que en su art. 24 infringe la Constitución Política del Estado, violando los principios de seguridad jurídica, legalidad y estabilidad del Gobierno Municipal contenidos en los arts. 7-a), d), 200-IV de la Constitución Política del Estado.
I.2 Las Sentencias Constitucionales Nos. 1053/00-R de 10 de noviembre de 2000, 1097/2000-R de 21 de noviembre de 2000 y 303/2001-R de 2 de julio de 2001 son obligatorias para todos y han declarado que la Ley Nº 2028 en su art. 14-I dispone que el Concejo Municipal en su primera gestión elegirá su Directiva entre los concejales titulares y no contempla en ninguna otra norma la posibilidad de una nueva elección, interpretándose, por consiguiente, que la mencionada Directiva ejercerá esas funciones durante toda la gestión para la que fueron elegidos como concejales, que es de cinco años, salvo que cesaran en sus funciones o fueran suspendidos temporal o definitivamente de sus puestos de concejales, por las causales señaladas en los arts. 27 y 34 de la citada Ley Nº 2028.
I.3 Arguye que "la Constitución ha organizado el Estado en defensa de las libertades y los derechos del ser humano" dotándole de seguridad jurídica como una esfera concreta de derecho protegida contra todo ataque arbitrario, de modo tal que los ciudadanos puedan organizar su vida sobre la confianza en el orden jurídico existente con la concurrencia de dos elementos básicos: a) las normas predeterminadas de las conductas propias y ajenas y sus efectos; b) la protección frente a la arbitrariedad de los órganos y agentes del Estado y la violación de los principios constitucionales informadores del orden jurídico.
I.4 Todo ese "armazón" -alega- ha sido violentado por el mencionado art. 24 del Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz, cuando "contradice el derecho fundamental del período de funciones de la Directiva del Concejo" (sic), al disponer que la duración del mandato de los miembros de dicha Directiva será de un año, pudiendo ser reelectos; con ello no sólo niega la legitimidad de los concejales electos, sino que contraría la Constitución y las indicadas Sentencias Constitucionales.
I.5 Asevera que el art. 24 del Reglamento referido, es inconstitucional porque el art. 14 de la Ley Nº 2028 no determina que el período de funciones de los miembros del directorio del Concejo Municipal sea de un año, pues esta norma solamente establece la elección por una sola vez de los componentes de la Directiva, sin contemplar la posibilidad de una nueva elección dentro del período de funciones, de lo que se concluye que el artículo impugnado viola los arts. 14 de la Ley Nº 2028 y 200 de la Ley Fundamental del país y desconoce lo expresado en la Declaración Constitucional Nº 001/00 de 10 de enero de 2000, en la cual el Tribunal Constitucional interpretó que "el período es de cinco años para los mandatos de votación popular en caso de Concejales", por lo que también interpreta que este mandato se prolonga dentro del directorio del Concejo.
I.6 Sostiene que al disponer un acto contrario a las disposiciones de la Constitución y la Ley Nº 2028, se está vulnerando también el mandato que contiene el art. 8-a) de aquélla, obligatoriedad que debe hacerse más patente cuando se trata de un funcionario público electo por voto popular.
I.7 De todo lo expuesto -continúa- se observa que la norma reglamentaria impugnada vulnera el libre ejercicio de las funciones, impide el cumplimiento de una función pública, y conculca el principio de primacía de la Constitución que determina el art. 228 de la misma. Además que "la seguridad jurídica involucra, asimismo, al principio de legalidad" desarrollado por el art. 200-IV que también ha sido infringido por el art. 24 del Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz.
Por lo expuesto, interpone el presente Recurso contra la Ordenanza Municipal Nº 110/99, que aprobó el Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz, el mismo que contiene el art. 24 objetado, pidiendo se declare su inconstitucionalidad.
CONSIDERANDO II
Que por Auto Constitucional Nº 519/2001-CA de 19 de diciembre de 2001 (fs. 38 y 39), la Comisión de Admisión de este Tribunal admitió el Recurso, disponiendo se ponga en conocimiento del Alcalde y de la Presidenta del Concejo Municipal de La Paz, habiéndose cumplido esta diligencia el 2 de enero del año en curso, conforme consta a fs. 53.
CONSIDERANDO III
Que David Pringle Franck, en su condición de Vicepresidente del Concejo Municipal de La Paz, en atención a la excusa declarada legal presentada por la Presidenta de dicho ente, Cristina Corrales, por ser cónyuge del recurrente, (fs. 55 a 57), en el memorial presentado el 17 de enero de 2002 (fs. 349 y 350), aduce lo que a continuación se anota:
III.1 El Concejo Municipal de La Paz tomó conocimiento de las Sentencias Constitucionales Nos. 1053/00-R, 1097/00-R, 367/2001-R, cuyo fundamento uniforme fue la inexistencia de otra disposición que regule el período de vigencia de la Directiva del Concejo Municipal, interpretándose que la Ley de Municipalidades preveía que los concejales designados como miembros de la Directiva debían permanecer en el cargo por la gestión que fueron elegidos por mandato popular, es decir cinco años.
III.2 Por su parte -manifiesta- el Concejo Municipal de La Paz ha regulado el período de la Directiva a través de su Reglamento General, al disponer en su art. 24 que el período de la misma sea de un año, pudiendo sus miembros ser reelectos. Esta reglamentación data de diciembre de 1999, o sea que es posterior a la promulgación de la Ley Nº 2028 que fue publicada el 8 de noviembre de 1999, y anterior a la dictación de las Sentencias Constitucionales mencionadas, por lo que el Concejo al que ahora representa procedió a la reelección de la Presidenta y del Secretario, sustituyendo la Vicepresidencia de la Directiva, efectuándose un cambio parcial de la misma, sin que haya existido observación alguna, con el voto nominal y unánime de los once concejales que integran el cuerpo deliberante municipal de La Paz.
III.3 Sostiene que los cambios que realizó el Concejo Municipal de La Paz los hizo considerando la constitucionalidad del art. 24 del Reglamento General, entendiendo que la renovación de la Directiva no vulneraba el orden constitucional ni limitaba a los concejales en su mandato, ya que la designación que realizada por sus pares no incide en la condición de concejales ni en sus prerrogativas en los cinco años, salvo las causales establecidas por Ley.
III.4 Empero, al emitirse las ya anotadas Sentencias Constitucionales, el Concejo Municipal promovió se realice una Consulta al Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del art. 24 del Reglamento General, encontrándose aún pendiente de resolución.
Añade que "su posición ha sido debidamente manifestada, restando solicitar" que el Tribunal Constitucional tenga a bien al momento de dictar la Sentencia Constitucional correspondiente, "clarificar los efectos de la misma con relación a los cambios producidos en su Directiva, en la elección sostenida en sesión de 23 de enero de 2001 y refrendada por la Resolución Municipal Nº 01/3002, tomando en cuenta que dicha elección se produjo con la presencia y aceptación del total de los Concejales, constituyéndose en la última decisión del Concejo Municipal de La Paz en la elección de una Directiva".
CONSIDERANDO IV
Que, por su parte, Juan Fernando del Granado Cosío, Alcalde Municipal de La Paz, en el escrito presentado el 21 de enero de 2002 (fs. 74 a 76), afirma lo que se reproduce seguidamente:
IV.1 La Ley Nº 2028 otorga al Concejo Municipal la facultad de reglamentar su accionar, para lo cual en ejercicio de su atribución normativa debe elaborar un reglamento interno. En virtud de ello, la Ordenanza Municipal Nº 112/99 HAM- HCM 110/99 aprobó el Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz, cuyo art. 24 establece que la Directiva tendrá un mandato de un año, pudiendo reelegirse a sus miembros.
IV.2 La determinación plasmada en el art. 24 del Reglamento se basa en que la Ley de Municipalidades no establece específicamente que la Directiva tiene un plazo indeterminado, ni de uno o de cinco años, de tal forma que con la potestad reglamentaria conferida por Ley, el Concejo Municipal de La Paz dispuso que debe existir una elección anual.
IV.3 Asevera que la normativa municipal establece que el período de funciones de los concejales electos es de cinco años, en dicho lapso ejercen un cargo que emerge del mandato popular, reconocido a través de un proceso electoral, que les permite el ejercicio de los derechos y atribuciones, y el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la legislación vigente. El ejercicio de la Presidencia, Vicepresidencia y Secretaría se adecua a las obligaciones que señala la Ley de Municipalidades, constituyéndose el Presidente en un primus inter pares, o sea, un Concejal que, teniendo los mismos derechos y obligaciones que los demás, circunstancialmente está ejerciendo como representante y como encargado de presidir las deliberaciones. Del proceso electoral emergen funcionarios que son concejales o alcaldes en el caso de quienes encabezan las listas, y no presidentes, vicepresidentes o secretarios, por lo que el ejercer estos puestos se constituye también en un derecho que corresponde a cada uno de los electos.
IV.4 El recurrente omite referir las condiciones de la declaración del Tribunal Constitucional en lo concerniente a un Amparo Constitucional interpuesto por el Presidente del Concejo Municipal de Villazón, quien fue removido el primer año de gestión, sin justificativo legal alguno y en clara vulneración al procedimiento establecido, lo que generó que tanto el Tribunal de Amparo como el de Control de Constitucionalidad, declaren la procedencia del Recurso planteado, "por clara vulneración de los derechos constitucionales tutelados".
IV.5 Indica que con carácter previo a la asunción de la nueva administración municipal, se encontraba aprobada la Ley de Municipalidades que no prohíbe la elección anual, por ello es que el Reglamento General del Concejo regula particularmente el funcionamiento del órgano edil paceño y establece la renovación anual de la Directiva. Los concejales de la presente gestión, entre los que se encuentran los miembros de la Directiva, conocían la normativa aprobada con carácter previo, que inclusive fue aplicada hace un año, cuando en la primera sesión de 2001, se ratificó a la Presidenta y al Secretario, eligiéndose un nuevo Vicepresidente.
IV.6 Asegura que el Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz "garantiza contra la arbitrariedad de los agentes del Estado", tutelando el derecho de todos y cada uno de los funcionarios electos, para ejercer cargos directivos en el Pleno del órgano deliberante, de lo que se concluye que el recurrente pretende "crear nuevos derechos fundamentales" al afirmar que el art. 24 del citado Reglamento "contradice, desconoce, restringe y suprime el derecho fundamental del período de funciones". Además, el actor no hace mención a que ni la Constitución ni la Ley Nº 2028 establecen que se elige por cinco años a los miembros de la Directiva, sino que, por el contrario, se faculta al Concejo a reglamentarse, habiendo utilizado tal potestad el Concejo Municipal de La Paz.
IV.7 La pretensión del recurrente -agrega- para que se declare la inconstitucionalidad también de la Ordenanza Municipal que aprobó el Reglamento General del Concejo Municipal, implicaría dejar al órgano edil sin una norma interna que regule su accionar, lo que podría generar inestabilidad administrativa e institucional.
De acuerdo con lo expresado, solicita se declare la constitucionalidad de la Ordenanza Municipal Nº 112/99 HAM - HCM 110/99 y del art. 24 del Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz.
CONSIDERANDO V
Que el recurrente plantea el presente Recurso arguyendo que el art. 24 del Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz, vulnera los arts. 7-a), d), 8-a), 200-IV y 228 de la Constitución, por lo que corresponde realizar el análisis respectivo a efectos de establecer si la mencionada norma es contraria a la Ley Fundamental del país.
V.1 La Constitución Política del Estado, en el Título VI de la Parte Tercera, regula el régimen municipal del país. El art. 200 establece que la administración de los municipios está a cargo de los gobiernos municipales autónomos y de igual jerarquía, en los cantones, habrá agentes municipales bajo supervisión y control del Gobierno Municipal de su jurisdicción. Determina que la autonomía municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales. Dicho gobierno está a cargo de un Concejo y un Alcalde.
V.2 El parágrafo IV de la disposición constitucional referida determina que los concejales son elegidos en votación universal, directa y secreta por un período de cinco años, siguiendo el sistema de representación proporcional establecido por ley. Los agentes municipales se elegirán de la misma forma, por simple mayoría de sufragios. El candidato a Alcalde es la persona que esté inscrita en primer lugar en las listas de concejales de los partidos, siendo elegido por mayoría absoluta de votos válidos.
V.3 El art. 201 de la Ley Fundamental, en su primer parágrafo, primera parte dispone que el Concejo Municipal tiene potestad normativa y fiscalizadora; y, el art. 205 establece que la ley determina la organización y atribuciones del Gobierno Municipal.
V.4 La Ley Orgánica de Municipalidades de 10 de enero de 1985, en su Título II, Capítulo III, arts. 34, 35 y 36, establecía que el Presidente del Concejo Municipal o de la Junta Municipal, el Vicepresidente y el Concejal o Munícipe Secretario del mismo, eran nombrados por el Concejo por el término de un año.
V.5 La actual Ley de Municipalidades Nº 2028 de 28 de octubre de 1999, publicada el 8 de noviembre del mencionado año, en su art. 1 expresa que tiene por objeto regular el régimen municipal establecido en el título VI de la Parte Tercera, arts. 200 al 206 de la Constitución. En ese sentido, el art. 10 de la citada Ley manifiesta que el Gobierno Municipal está conformado por un Concejo y un Alcalde Municipal, en los cantones, se encuentran los agentes municipales. El art. 14 determina que el Concejo Municipal, en su primera sesión, elegirá su Directiva de entre los Concejales titulares, la misma que estará compuesta por un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario.
V.6 El Tribunal Constitucional, en sus Sentencias Constitucionales Nos. 1053/00-R de 10 de noviembre de 2000, 303/2001-R de 9 de abril de 2001 y 637/2001-R de 2 de julio de 2001, interpretó que la Directiva del Concejo Municipal, elegida en la primera sesión de Concejo, duraría en sus funciones cinco años, salvo que cesaran en sus funciones o fueran suspendidos temporal o definitivamente de sus puestos de Concejales, al no contemplar la Ley Nº 2028 en ninguna de sus normas la posibilidad de una nueva elección. Debe dejarse claro que la interpretación referida se funda -precisamente- en la fijación de cinco años como período de mandato de los concejales, y la inexistencia de otro término para el ejercicio de la Directiva.
V.7 De las normas legales precedentemente aludidas se concluye que, luego de la reforma constitucional de 1994, en la que se amplió el período de funciones de los concejales municipales de dos a cinco años, la nueva Ley de Municipalidades ha captado el sentido de la norma constitucional y de la continuidad de funciones tanto del Alcalde como del Concejo Municipal, al eliminar el año de duración de la Directiva que señalaba la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985. Al efectuar tal eliminación deja implícito que, bajo la filosofía de la continuidad de la labor de la Directiva, el período de la misma es de cinco años, como la del Alcalde, máxime si se toma en cuenta que el art. 14 de la Ley Nº 2028 se refiere a la elección de la Directiva en la primera sesión de Concejo, lo que demuestra, igualmente, que tal elección puede producirse una sola vez, salvo que se presente una cesación o suspensión de funciones.
V.8 Resulta imperioso aclarar que cuando un precepto legal, que determinaba cierto condicionamiento o limitante, desaparece del ordenamiento jurídico y la nueva normativa no contempla ya esas circunstancias condicionantes, se entiende que la legislación reciente tiene carácter general, es decir que el legislador no ha previsto la limitante con la intención de dejarla sin vigencia, de suprimirla, para que ya no sea aplicada; esta es la línea interpretativa adoptada por este Tribunal, citando al efecto la sentencia Nº 038/2000 de 20 de junio de 2000 y el Auto Constitucional Nº 202/2000-CA de 17 de octubre del mismo año. Esto es lo que acontece con el período de ejercicio de la Directiva Municipal, ya que si bien la anterior Ley Orgánica de Municipalidades categóricamente fijaba el término de un año para su desempeño, la Ley Nº 2028 no lo hace, de lo que se infiere que el período de funciones de tal Directiva tiene la misma duración que el ejercicio del mandato de Concejal, es decir, cinco años.
V.9 Del examen realizado se determina que el art. 24 del Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz, vulnera el art. 228 de la Constitución Política del Estado, en razón a que se pretende su aplicación contra lo dispuesto por el art. 14 de la Ley de Municipalidades, violando la jerarquía normativa que establece el citado precepto constitucional -toda vez que la norma legal es superior jerárquicamente a la norma reglamentaria- situación que determina su inconstitucionalidad.
V.10 Es necesario advertir que el 23 de enero de 2002, se ha dictado la Ley Nº 2316, publicada el 31 del mismo mes, mediante la cual se ha insertado en el artículo 14 de la Ley de Municipalidades, el parágrafo tercero que señala:
"III. Los concejales que integran las Directivas del Concejo Municipal y de las Comisiones, durarán en sus funciones un año, pudiendo ser reelectos en la forma establecida por la presente Ley y el Reglamento Interno del Concejo Municipal".
Empero, esta norma debe regir para lo venidero, de acuerdo a los arts. 33 y 81 de la Ley Fundamental del país, ya que el Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz se ha aplicado en sujeción a la normativa vigente en ese momento, no pudiendo tomarse en cuenta en el presente Recurso, la citada inserción al art. 14 de la Ley Nº 2028.
CONSIDERANDO VI
Que el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en la que el juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución Política del Estado, para ver si hay contradicción en sus términos.
En el caso de autos, el art. 24 del Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz es contrario al art. 228 de la Constitución Política del Estado, dado que su aplicación atenta contra la jerarquía normativa que la citada norma constitucional establece.
POR TANTO: El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los artículos 120-1ª de la Constitución Política del Estado, 7 inc. 1) y 54 y siguientes de la Ley Nº 1836, declara INCONSTITUCIONAL el art. 24 del Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz, aprobado por Ordenanza Municipal Nº 110/99 de 7 de diciembre de 1999.
No interviene el magistrado Dr. Hugo de la Rocha Navarro por estar con licencia por motivos de salud.
Regístrese y hágase saber
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán Presidente EN EJERCICIO Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera MAGISTRADO Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas MagistradA Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto Magistrado
