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SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 002/01
Expediente Nº: 2000-01658-04-RDI
Recurrente: Roberto Fernández Orosco, Diputado Nacional
Materia: Recurso Directo o Abstracto de Inconstitucionalidad
Distrito: La Paz
Lugar y fecha: Sucre, 5 de enero de 2001
Magistrado Relator: Mag. Pablo Dermizaky Peredo
VISTOS : El Recurso Directo o Abstracto de Inconstitucionalidad interpuesto por Roberto Fernández Orozco, Diputado Nacional, demandando la inconstitucionalidad del D.S. Nº 25835 de 7 de julio de 2000, emitido por el Poder Ejecutivo.
CONSIDERANDO I
Que en su memorial de 28 de septiembre de 2000 (fs. 12 a 17) el recurrente expresa:
I.1. Que los arts. 1, 2, 3, 4 y 6 del D.S. Nº 25835 de 7 de julio de 2000 transgreden la prelación normativa, pues vulneran los arts. 5, 9 y 10 de la Ley Nº 1689 de 30 de abril de 1996 (de Hidrocarburos), ya que el Órgano Ejecutivo ha reglamentado el ejercicio de la comercialización interna de los hidrocarburos y sus derivados mediante los Decretos Supremos Nos. 24914 de 5 de diciembre de 1997 en sus arts. 19-4), 40 y 43, 25503 de 3 de septiembre de 1999 (Anexo II) en sus arts. 11 y 14, y 25530 de 30 de septiembre de 1999 art. 6. Que "siguiendo esta prelación normativa" en julio de 1997 la Secretaría Nacional de Energía, ahora Viceministerio de Energía e Hidrocarburos, ha elaborado el "Reglamento para la Construcción y Operación de Estaciones de Servicios de Combustibles Líquidos", aprobado por Decreto Supremo.
I.2 Que el señalado Reglamento regula la actividad de comercialización interna de los hidrocarburos y sus productos derivados, principalmente en los arts. 4-g), h), k) y q), 5, 53, 54 y 55, creando dentro de esta actividad "un eslabón comercial" denominado "Estaciones de Servicios" en calidad de distribuidores minoristas, quedando la cadena de comercialización indicada configurada en tres eslabones: distribuidores mayoristas (que por el momento está a cargo de Y.P.F.B.), Estaciones de Servicio (distribuidores minoristas), y consumidores.
I.3 Que así está garantizada la existencia de las Estaciones de Servicio, pero el Decreto Supremo objetado quebranta la organización básica en la cadena de libre comercialización regulada y definida por la Ley de Hidrocarburos, creando el grupo de los Grandes Consumidores de Productos Regulados (GCPR), permitiendo el salto directo de este grupo de consumidores al Distribuidor Mayorista (Y.P.F.B.) de quien pueden adquirir los productos regulados (gasolina especial, gasolina premium y diesel oil) a precios inferiores al precio final máximo, trayendo consigo la eliminación a corto plazo de las Estaciones de Servicio, pues el universo de consumidores "no va a esperar para formar y agruparse en GCPR", este aspecto viola la garantía a la actividad comercial de las citadas Estaciones.
I.4 Que el D.S. Nº 25835 no solamente vulnera la actividad comercial, sino que se presenta como un peligro que atenta contra los derechos de los consumidores y contra los intereses del Estado, ya que al disminuir considerablemente las ganancias de las Estaciones de Servicio, éstas serán adquiridas por quienes quieran entrar al mercado como Distribuidores Mayoristas sustituyendo a Y.P.F.B. residual, con lo que, que "a futuro si se desregula el mercado, se producirán prácticas restrictivas a la libre competencia" y la figura de los GCPR desaparecerá.
I.5 Que es una "tarea más que imposible" controlar que los GCPR adquieran los productos regulados para su consumo exclusivamente, sin correr el riesgo de que los revendan; que el Estado perderá ingresos por concepto de IVA, pues este es un "impuesto en cascada"; además, a los GCPR no se les exige los mismos requisitos técnicos que a las Estaciones de Servicios, lo que pone en riesgo la vida, salud e integridad de la población.
I.6 Que el Decreto impugnado atenta contra los arts. 1-b) y c), 15 y 17-c) de la Ley Nº 1600 de 28 de octubre de 1994 (del Sistema de Regulación Sectorial) que se concilian con los arts. 65, 66 y siguientes de la Ley de Hidrocarburos, porque estas normas establecen que la comercialización interna de los hidrocarburos y sus derivados es una actividad que está comprendida en el Sistema de Regulación Sectorial, y el Decreto que se objeta "ha alterado los derechos definidos en la Ley del SIRESE".
I.7 Que según los arts. 81 de la Ley de Hidrocarburos, 14 del D.S. Nº 24673 de 21 de junio de 1997, 18 del D.S. Nº 24914 de 5 de diciembre de 1997 y 10-e) de la Ley del SIRESE, los hidrocarburos y sus derivados son productos regulados que tienen precios finales que debe ser único, igual y obligatorio para todos, pero a los GCPR se les autoriza, con el Decreto cuya inconstitucionalidad se acusa, a adquirir productos regulados a un precio inferior al precio final máximo, frente a los consumidores a detalle que sólo pueden comprar productos al precio final máximo, lo que está prohibido por los arts. 1-b), 17-c) de la Ley del SIRESE, además que infringe el principio de "igualdad de todos ante la Ley", cuyo art. 15 también es vulnerado al eliminar la libre competencia.
Por lo expuesto estima que se ha desconocido la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico boliviano, conculcando los arts. 6 y 7 de la Constitución Política del Estado, pidiendo se declare fundado el Recurso e "inaplicable" el Decreto Supremo Nº 25835 de 7 de julio de 2000, con efectos derogatorios.
CONSIDERANDO II
Que por Auto Constitucional Nº 197/2000-CA de 5 de octubre de este año (fs. 22), la Comisión de Admisión de este Tribunal admite el Recurso, disponiendo se ponga en conocimiento del Presidente de la República, habiéndose cumplido esta diligencia el 30 de octubre, conforme se evidencia a fs. 25.
CONSIDERANDO III
Que el abogado Iván Alemán Menduiña, en su condición de apoderado legal del Presidente de la República, cual se acredita por el Testimonio de Poder Nº 651/2000 (fs. 26-27), alega en el memorial presentado el 14 de noviembre (fs.28-32):
III.1 Que el art. 141 de la Constitución Política del Estado determina la facultad del Estado para regular el ejercicio del comercio y la industria mediante Ley y declara el dominio directo, inalienable e imprescriptible del mismo sobre los yacimientos de hidrocarburos en su art. 139.
III.2 Que en ejercicio de la atribución que el art. 59-1) le confiere, el Poder Legislativo sancionó la Ley Nº 1981 promulgada el 27 de mayo de 1999, cuyo art. 4 excluye de los alcances de la Ley de Capitalización Nº 1554 de 21 de marzo de 1994, a las actividades de refinación, transporte, almacenaje y comercialización de hidrocarburos, que Y.P.F.B. desarrolla, facultando el art. 5 al Poder Ejecutivo a determinar las estrategias y mecanismos para la transferencia o concesión al sector privado de las unidades económicas dedicadas a tales actividades, para lo cual el Ministerio de Desarrollo Económico es el encargado de todo lo referente a las políticas de desarrollo en los sectores de energía, hidrocarburos y otros, como lo establece el art. 11 de la Ley Nº 1788.
III.3 Que el Decreto Supremo es una disposición que tiene fuerza obligatoria general, al igual que la Ley, pero se diferencia de ésta por cuanto no estatuye derechos y deberes sino que fija los medios para hacerlos valer, siendo atribución del Presidente de la República expedir los decretos y órdenes convenientes para cumplir y hacer cumplir las Leyes, en virtud de lo que emitió el D.S. Nº 25835 de 7 de julio de 2000 que se impugna, cuando el mismo no infringe los arts. 139 ni 141 de la Constitución ni las Leyes Nos. 1981 y 1689, pues de acuerdo a lo estipulado por el art. 44 de la Ley de Hidrocarburos, la refinación e industrialización de hidrocarburos, así como la comercialización de sus productos, es libre y puede ser realizada por cualquier persona individual o colectiva, nacional o extranjera, mediante su registro en la Superintendencia de Hidrocarburos y el cumplimiento de las normas legales que regulan estas actividades.
III.4 Que la actividad de comercialización, según el art. 81 de la Ley Nº 1689, "es regulada por 5 años iniciales, de acuerdo a reglamento; la misma que fue aprobada por el CONAPE a través de la promulgación del D.S. Nº 25503 (licitación mayoristas) y ratificada por el Tribunal Constitucional por Sentencia 063/00 de 31 de agosto de 2000.
III.5 Que el Decreto impugnado no ha alterado la estructura de la comercialización de carburantes y el precio de venta calculado por la Superintendencia de Hidrocarburos es un precio final máximo, no un precio único; que dicho Decreto tampoco "dispone la eliminación de las Estaciones de Servicio" porque los GCPR deben adquirir el producto para su consumo propio por un volumen no menor a 20.000 litros, por lo que, dados los volúmenes de compra y las normas técnicas de seguridad, sólo algunas empresas e instituciones podrán acogerse a este beneficio y de ninguna manera los consumidores.
III.6 Que en el Recurso no se ha mencionado cuál o cuáles artículos del D.S. Nº 25835 infringirían las Leyes SIRESE y de Hidrocarburos, menos a la Constitución Política del Estado; por el contrario reconoce la capacidad reglamentaria del Órgano Ejecutivo para dictar decretos.
III.7 Que con la creación de los GCPR no se ha distorsionado la política del mercado regulado y del precio regulado, así como tampoco se ha alterado los principios definidos por la Ley de Hidrocarburos y Ley SIRESE, con relación a la comercialización de los hidrocarburos y sus derivados, que tienen precios máximos finales regulados, ya que se mantiene, de acuerdo al art. 1 del Decreto objetado, el principio de igualdad de todos ante la Ley.
III.8 Que en cuanto a la libre competencia, el Decreto impugnado cumple con lo dispuesto por el art. 15 de la Ley SIRESE, que dispone la garantía de la libre competencia, evitando actos que la impidan, restrinjan o distorsionen; agrega que el Recurso está motivado por la Asociación Nacional de Comercializadores de Hidrocarburos (ASOSUR), que hasta antes del tantas veces citado Decreto, contaba con un "mercado cautivo", pero con la nueva norma quienes requieren de grandes volúmenes de carburantes podrán adquirirlos de manera directa, pues a los GCPR no se los incluye en la cadena de comercialización.
Estima que el Decreto impugnado no ha vulnerado los principios ni derechos que el recurrente menciona en su demanda, por lo que pide se declare la constitucionalidad del mismo, con costas.
CONSIDERANDO IV
Que de la compulsa del expediente y de las normas aplicables al Recurso se evidencia:
IV.1 Que el D.S. Nº 25835 de 7 de julio de 2000 define a los Grandes Consumidores de Productos Regulados (GCPR) como "cualquier persona jurídica, individual o colectiva, nacional o extranjera que compra diesel oil y/o gasolina especial, de un Distribuidor Mayorista en un volumen igual o mayor a los veinte mil litros por compra, exclusivamente para su consumo propio y/o de sus afiliados", debiendo solicitar a la Superintendencia de Hidrocarburos un Certificado de GCPR, para lo que, además de cumplir con los requisitos técnicos que esa entidad considere pertinentes, deberá contar con una infraestructura que cumpla las distancias de seguridad y una capacidad de almacenaje mínima de 20.000 litros.
IV.2 Que dicho Decreto, en su art. 4, establece que la Dirección General de Sustancias Controladas fiscalizará el uso y destino del volumen de diesel oil y gasolina adquiridos por los GCPR; el art. 5 determina que los Distribuidores Mayoristas venderán a los GCPR los productos citados anteriormente a un precio inferior al Precio Final máximo publicado por la Superintendencia de Hidrocarburos en cumplimiento de lo dispuesto por el Reglamento sobre el Régimen de Precios de los Productos del Petróleo aprobado por Decreto Supremo Nº 24914 de 5 de diciembre de 1997 y modificaciones posteriores; y, su art. 6 dispone que Y.P.F.B. se constituirá en Distribuidor Mayorista de Productos Regulados, vendiendo los productos de acuerdo a lo estipulado en artículos precedentes.
IV.3 Que la Ley Nº 1689 de 30 de abril de 1996 de Hidrocarburos, en su art. 5 proclama la libre importación, exportación y comercialización interna de los hidrocarburos y sus productos derivados, sujetas a las disposiciones de dicha Ley; la que en el art. 9 clasifica las actividades petroleras en a) exploración, b) explotación, c) comercialización, d) transporte, e) refinación e industrialización, y f) distribución de gas natural por redes; y el art. 10 refiere que cualquier persona, individual o colectiva, nacional o extranjera, puede realizar una o más de las actividades petroleras señaladas en el art. 9, con sujeción a las normas de esta Ley, del Código de Comercio y otras normas; asimismo podrá realizar otro tipo de trabajos.
IV.4 Que el art. 81 de la citada Ley dispone que para los sectores de refinación, gas licuado de petróleo, gas natural y derivados, el Estado mediante el SIRESE fijará precios máximos para el mercado interno por un plazo inicial de 5 años, conforme a Reglamento. Dicho plazo es prorrogable de acuerdo al comportamiento del mercado.
IV.5 Que la Ley Nº 1600 de 28 de octubre de 1994 (del Sistema de Regulación Sectorial) en su art. 1 crea el SIRESE, con el objetivo de regular, controlar y supervisar las actividades de los sectores allí enumerados, entre los que se encuentra el de hidrocarburos, asegurando que: b) los intereses de los usuarios, las empresas y demás entidades reguladas, como los del Estado gocen de la protección prevista por Ley en forma efectiva, y la potestad de regulación estatal se ejerza estrictamente de acuerdo a Ley; en su art. 15 establece que, salvo lo dispuesto por las normas legales sectoriales respectivas, las empresas y entidades que realicen actividades comprendidas dentro del SIRESE, deben adecuar sus actividades a principios que garanticen la libre competencia, evitando actos que la impidan, restrinjan o distorsionen, y el art. 17-c) prohibe realizar prácticas abusivas que tuvieran el propósito o efecto de perjudicar a sus competidores, clientes y usuarios, como la aplicación de condiciones desiguales para operaciones equivalentes.
IV.6 Que el D.S. Nº 24914 ratificó el Reglamento sobre el Régimen de Precios de los Productos del Petróleo, aprobado mediante D.S. 24804 de 4 de agosto de 1997, cuya finalidad es normar el art. 81 de la Ley Nº 1689 y la Ley Nº 1600 (SIRESE); Decreto que en su art. 18 dispone que la Superintendencia de Hidrocarburos del SIRESE fijará los Precios Finales de los Productos Regulados durante un período mínimo de 5 años; el art. 19 alude a la sumatoria de varios componentes que dan como resultado el Precio Final de los Productos Regulados.
CONSIDERANDO V
V.1 Que respecto a la supuesta alteración de la "cadena de la libre comercialización de carburantes", el Decreto Supremo impugnado no la está rompiendo, como aduce el recurrente, sino que establece una nueva categoría de consumidores que responde a la realidad y necesidad de muchos sectores de adquirir grandes volúmenes de hidrocarburos, en especial de diesel oil y gasolina especial.
V.2 Que el Decreto impugnado no pretende eliminar las Estaciones de Servicio, ya que los GCPR adquirirán los productos regulados, para su consumo propio y no para comercializarlos, estando a cargo de la Dirección General de Sustancias Controladas, dependiente del Viceministerio de Defensa Social del Ministerio de Gobierno, la fiscalización del uso y destino de los productos, con lo que se asegura un fuerte control a la utilización de los mencionados productos; además, la creación de los GCPR obedece a la existencia de un grupo de personas, naturales y jurídicas, que por su tipo de actividad requieren grandes volúmenes de carburantes; y, paralelamente están las personas, naturales y jurídicas, que necesitan un volumen menor para el desempeño de sus actividades, por lo que el mercado de las Estaciones de Servicio continuará existiendo.
V.3 Que con referencia a la libre competencia, la inclusión de los GCPR en la cadena de comercialización, no permite una competencia desleal, pues -como se dijo- cada sector tiene su mercado asegurado, habiéndose dividido la actividad de comercialización a la que hace referencia el art. 9-c) de la Ley de Hidrocarburos, en la comercialización de diesel oil y gasolina especial para los citados Grandes Consumidores, lo que no atenta contra el derecho de las Estaciones de Servicio para vender los productos cuya concesión tienen.
V.4 Que el D.S. Nº 25835 al establecer un precio menor que el Precio Final máximo publicado por la Superintendencia de Hidrocarburos, no transgrede el principio de igualdad ante la Ley, pues tratándose -como su nombre lo indica- de un Precio Final "máximo", no existe prohibición legal alguna para que el Ejecutivo, en consideración a las necesidades reales que se establezcan en el mercado, determine un precio inferior para determinado grupo que, como en el caso que se analiza, adquiera grandes volúmenes de carburantes, y fije un régimen especial para su tratamiento.
V.5 Que el Reglamento Para Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos de julio de 1997, en su art. 4 establece las definiciones y terminología que utilizará, norma que no ha sido transgredida por el Decreto objetado por el recurrente, ya que al aludir a conceptos tales como comercialización, Estación de Servicio, comisión, y surtidor (incisos g), h), k) y q), acusados como infringidos), lo hace dentro del marco que tiene por objeto regular precisamente la actividad de las Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos, sin que esto implique el desconocimiento de otras formas de distribuir estos carburantes a otro tipo de personas como los GCPR. Los arts. 53, 54 y 55 de este Reglamento, que determinan las bases para la retribución a los concesionarios de Estaciones de Servicio, no tienen relación con el fundamento y petitorio del presente Recurso.
V.6 Que los arts. 81 de la Ley de Hidrocarburos, 14 del D.S. Nº 24673 de 21 de junio de 1997, 18 del D.S. Nº 24914 de 5 de diciembre de 1997 y 10-e) de la Ley del SIRESE no establecen -contrariamente a lo que alega el recurrente- un "precio de carburantes único, igual y obligatorio para todos", sino que fijan los parámetros que se tendrán en cuenta para la regulación de precios por parte de la Superintendencia de Hidrocarburos, lo que demuestra que no se vulnera el principio de igualdad que invoca el recurrente.
V.7 Que el recurrente señala como normas constitucionales infringidas los artículos siguientes de la Ley Fundamental: 7-d) e i), referidos al derecho al trabajo, al comercio e industria y a la propiedad privada; 132, que es de carácter principista; 134, que se refiere a la prohibición de acumulación privada de poder económico en grado que ponga en peligro la independencia económica del Estado, y desconoce cualquier forma de monopolio privado; 139, referente al dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado sobre los yacimientos de hidrocarburos; 141 que establece la facultad del Estado de regular el ejercicio del comercio y de la industria cuando la necesidad o seguridad públicas así lo requieran; 144 relativo a la programación del desarrollo económico del país; 156, que señala al trabajo como un derecho y un deber; y 228 que establece la supremacía de la Constitución sobre las demás normas legales.
V.8 Que del examen efectuado sobre los cinco artículos del D.S. Nº 25835 no se evidencia contradicción alguna de éstos con las disposiciones constitucionales citadas en el numeral precedente cuya vulneración se acusa; y la prelación normativa del art. 228 de la Constitución tampoco ha sido conculcada, por cuanto el contenido del Decreto impugnado no contradice el texto de las Leyes Nos. 1689 y 1600.
CONSIDERANDO VI
Que el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en la que el juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución Política del Estado, para ver si hay contradicción en sus términos.
Que en el caso de autos no existe contradicción entre el D.S. Nº 25835 de 7 de julio de 2000 con la Constitución Política del Estado, porque la mencionada norma crea una categoría de consumidores de hidrocarburos y derivados (Grandes Consumidores de Productos Regulados), determinando las condiciones a las que deben someter sus actividades, otorgando a la Dirección de Sustancias Controladas la facultad de fiscalizar el uso y destino de los carburantes que los indicados consumidores adquirirán, con lo que no se vulneran los arts. 6, 7 - d) e i), 132,134, 139, 141, 144 y 156 de la Ley Fundamental del Estado Boliviano, ni ninguno de sus preceptos.
POR TANTO: El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los artículos 120-1ª de la Constitución Política del Estado, 7 inc. 1) y 54 y siguientes de la Ley Nº 1836, declara la CONSTITUCIONALIDAD del D.S. Nº 25835 de 7 de julio de 2000.
Regístrese y hágase saber.
No interviene la Magistrada Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas por encontrarse en uso de su vacación anual.
Mag. Pablo Dermizaky Peredo
PRESIDENTE
Dr. Hugo de la Rocha Navarro Dr. René Baldivieso Guzmán
DECANO MAGISTRADO
Dr. Willman Ruperto Durán Ribera Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGRISTRADO MAGISTRADO
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2010-22202-45-AAC
0454/2010-R
