SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0741/2010-R
Sucre, 26 de julio de 2010

Expediente:2007-15597-32-RAC
Distrito:Cochabamba
Magistrado Relator:Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
En revisión la Resolución 09/2007 de 7 de marzo, cursante de fs. 1411 a 1413, pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, presentado por Eulogio Vásquez Peralta contra Rolando Iriarte Thames, Director y María Eugenia Paniagua Gonzáles, Sumariante, ambos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) Cochabamba, alegando la vulneración de sus derechos a la igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo, a la defensa, al debido proceso y a la garantía del juez natural, citando al efecto los arts. 6.I, 7 incs. a) y d); 14 y 16.II y IV de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del Recurso
Por memorial de amparo constitucional, cursante de fs. 722 a 729 vta., presentado el 22 de febrero de 2007, el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y derecho.
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En su calidad de empleado de planta dependiente del Ministerio de Salud con más de cuarenta y dos años de servicio, se encuentra institucionalizado con el Ítem 6107, dependiente del Tesoro General de la Nación (TGN), prestando sus servicios en el Complejo Hospitalario Viedma.
Se inicio en su contra proceso sumario administrativo interno en base a la Resolución DILOS 168/2005 de 20 de septiembre, por supuestas infracciones a los arts. 3 y 11 del Decreto Supremo (DS) 23318-A; 6 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (EFP); 23, 30 incs. b) y g); 36 incs. a), b), c) y d); 37 incs. b), c), e), i) y m), del Reglamento Interno del Ministerio de Salud y Deportes (tercera edición) y 14.III.incs. a) y b); 38.I y II, del Reglamento General de Hospitales, estando la tramitación de dicho proceso plagada de irregularidades, violaciones a sus derechos y garantías constitucionales, desde la calificación de las infracciones administrativas hasta la valoración de la prueba y fundamentación de las resoluciones pronunciadas, inclusive la sumariante no fue designada legalmente.
Mediante Resolución Administrativa (RA) 02/06 de 31 de marzo de 2006, fue destituido de sus fundiciones con el fundamento que se probaron en el sumario las presiones y coacciones ejercidas sobre la denunciante, contra dicha Resolución presentó recurso de revocatoria, el mismo que fue resuelto por RA 03/06 de 19 de abril de 2006, que ratificó la Resolución recurrida, motivo por el que presentó recurso jerárquico que fue resulto por RA 03/06 de 12 de mayo de 2006, que confirmo la Resolución recurrida.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Considera lesionados sus derechos a la igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo, a la defensa, al debido proceso y a la garantía del juez natural, citando al efecto los art. 6.I; 7 incs. ; 14 y 16.II y IV de la CPEabrg.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
El recurso es presentado contra Rolando Iriarte Thames, Director y María Eugenia Paniagua Gonzáles Sumariante del SEDES Cochabamba, solicitando se declare procedente el recurso y en consecuencia se disponga la nulidad de todo lo obrado hasta que se designe legalmente al juez natural y en su caso se le inicie nuevo proceso administrativo si hubiere razón y se proceda a su restitución como empleado del Ministerio de Salud y luego como Jefe de Personal del Hospital Viedna.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Efectuada la audiencia pública el 7 marzo de 2007, con la presencia del recurrente, la autoridad Sumariante recurrida, ausente el Director recurrido y el representante del Ministerio Público, según consta del acta cursante de fs. 1415 a 1417, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación del recurso
El abogado del recurrente, ratificó íntegramente el contenido del memorial que contiene su recurso.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
El Director y la Sumariante recurridos, mediante sus apoderados presentaron informe escrito cursante de fs. 740 a 746, en el que sostuvieron: 1) que no son ciertas las denuncias presentadas por el recurrente en su recurso de amparo constitucional; 2) Que la Sumariante fue designada legamente gestión 2005 a 2006 del SEDES en cumplimiento del DS 23318 modificado por el art. 1 del DS 26237 y teniendo en cuenta el DS 25233; 3) Que ninguna disposición legal aplicable a los procesos sumarios administrativo exige como requisito para ser juez sumariante la calidad de abogado; y, 4) que se ha valorado correctamente la prueba y que el tribunal de amparo no es competente para revisar dicha valoración.
I.2.3. Resolución
La Sala Penal Segunda del Distrito Judicial de Cochabamba, constituida en el Tribunal de garantías pronunció la Resolución 09/2007 de 07 de marzo, cursante de fs. 1411 a 1413, por la que declaró improcedente el amparo constitucional, con el argumento de; 1) El SEDES Cochabamba, designó como Sumariante a María Eugenia Paniagua Gonzáles, en cumplimiento y dentro del marco de la ley aplicable, por lo que el recurrente fue juzgado por un juez natural, designación que en su tiempo fue aceptada y consentida por el recurrente; y, 2) Que la recusación fue declarada ilegal, y el recurrente asumió defensa amplia, asesorado por un abogado en ejercicio, utilizó todos los recursos que le franquea la ley, se sometió a la Sumariante como juez natural, de donde se evidencia que no se lesiono la garantía del debido proceso, tampoco el derecho al trabajo ni a la seguridad jurídica.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Al haberse designado a las nuevas autoridades y reiniciado las labores jurisdiccionales por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, el Pleno dispuso el reinicio de cómputos, en consecuencia se produjo el sorteo de la presente causa el 31 de mayo de 2010, por lo que la presente Sentencia se pronuncia dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
Del atento análisis del expediente y compulsa de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:
II.1. A denuncia de Elba Pérez Rodríguez -en sentido que sobre ella ejercía coerción pidiéndole la mitad de su sueldo para que le otorguen ítem y pueda trabajar sin problemas- se inició proceso sumario administrativo interno al recurrente y a Silvia Mariscal, mediante Auto de 28 de noviembre de 2005, en el que se señaló día y hora para la declaración de los denunciados y apertura del término de prueba (fs. 3 y 13).
II.2. Por RA 02/06 de 31 de marzo de 2006, se declaró la existencia de responsabilidad administrativa en el recurrente, imponiéndosele la sanción de destitución como servidor público de salud (fs. 1006 a 1014). Por memorial de 6 de abril de 2006, el recurrente presentó recurso de revocatoria contra la Resolución que dispuso su destitución (fs. 1017 a 1018 vta.). Por RA 03/06 de 9 de abril de 2006, se ratificó la Resolución recurrida (fs. 1021 a 1022). Mediante memorial de 25 del citado mes y año, planteó recurso de jerárquico (fs. 1024 a 1029 vta.) que fue concedido por Auto de 28 de abril de 2006, que mediante RA 03/06 de 12 de mayo de 2006, confirmó la Resolución recurrida en todas sus partes y consecuencias jurídicas (fs. 1044 a 1047), con la que fue notificado personalmente el 17 del mismo mes y año (fs. 1048).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente, ahora accionante, señaló que dentro del proceso administrativo, 1) La Sumariante no fue nombrada legalmente; 2) No se demostró con prueba plena la denuncia por la cual se le abrió el sumario; 3) No se valoró adecuadamente la prueba de descargo presentada; y, 4) No se fundamentaron las resoluciones que se pronunciaron, lesionándose sus derechos a la igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo, a la defensa, al debido proceso y a la garantía de Juez natural. En revisión corresponde verificar los hechos denunciados para establecer si corresponde o no otorgar la tutela solicitada.
III.1.Consideraciones sobre la aplicación de la Constitución Política del Estado vigente

Como este recurso, ahora acción, fue presentado y resuelto por el Tribunal de garantías en vigencia de la Ley Fundamental abrogada, es pertinente determinar, antes de analizar la Resolución venida en revisión, qué norma constitucional se aplicará.

En ese sentido, conforme a los fundamentos desarrollados en la SC 0006/2010-R de 6 de abril, partiendo del principio pro hómine, contenido en los arts. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 13.IV y 256 de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), el juzgador debe aplicar aquellas normas que resulten más favorables para la persona, su libertad y derechos, así como interpretar esas normas de manera más amplia.

En similar sentido, de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la norma, entre varios entendimientos posibles, debe optarse por aquél que limite en menor medida el derecho o garantía que se denuncia como vulnerado; es decir, se debe elegir la interpretación más extensiva en cuanto al reconocimiento de derechos y una interpretación más restringida cuando se establezcan límites al ejercicio de los mismos.
Conforme a dichos principios, siendo, por regla general, más garantista la Ley Fundamental vigente, es natural aplicarla; empero, en cada caso concreto, se realizará el análisis de las normas constitucionales para dar preferencia a aquellas que resulten más favorables para el accionante.

III.2. Sobre la armonización de términos procesales constitucionales
La Constitución Política del Estado vigente dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III, establece que: "La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la acción de libertad…", luego en el parágrafo IV añade que: "La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada, y en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…".
Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como "recurrente", y contra quien se dirige lo denomina parte "recurrida"; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: "La resolución concederá o denegará el amparo…".

En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será "accionante", y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término "demandado (a)". De igual manera, en cuanto a la terminología con referencia a la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término "conceder" y en caso contrario "denegar" la tutela.
En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R y AC 0107/2006-RCA, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas "improcedentes" o "rechazadas" por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 de la LTC. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar "improcedente" el recurso.
No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, "denegar" la tutela solicitada con la aclaración de que: "no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada", dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.
III.3. El Plazo de caducidad en la acción de amparo constitucional
La Constitución abrogada concebía al amparo constitucional como un recurso, en tanto que la Constitución vigente utiliza la denominación de acción de amparo constitucional, entendiéndola como el derecho que tiene la persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, frente a actos ilegales provenientes de funcionarios públicos o de particulares.
Además de ser un derecho, de acuerdo al art. 129.I de la CPE, la acción de amparo constitucional se configura como un medio jurisdiccional para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, siempre que no exista otro medio o recurso legal. De esa concepción deriva que persigue una finalidad instrumental, cual es constituirse en un medio ágil, eficaz, expedito y oportuno para asegurar la vigencia cierta de los derechos y garantías constitucionales, razón por la que tiene un carácter extraordinario, así como una tramitación especial y sumaria, que justifica su naturaleza inmediata.
Por esas características, el art. 129.II de la CPE establece el plazo de caducidad del derecho a acudir a la justicia constitucional en seis meses, plazo que en el diseño de la Constitución Política abrogada fue establecido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, atendiendo a su naturaleza inmediata.
Así, la SC 0560/2003-R de 29 de abril, señaló: "…que este Tribunal en diversos fallos regulando el plazo de forma razonable ajustándose al principio de inmediatez, ha establecido que el amparo podrá ser planteado hasta los seis meses de conocido el acto ilegal u omisión indebida, siempre que no existan otros recursos o medios para dejarlo sin efecto, y para el caso de que se diera el plazo deberá contarse a partir del momento en que se agotó la última instancia, de modo que lo alegado por la recurrida no responde a un criterio correcto del principio referido."
Como también la SC 1155/2003-R de 15 de agosto," "…interpretando el correcto alcance del art. 19 CPE, que tiene instituido el recurso planteado, este Tribunal ha dejado sentado que el amparo está regido por dos principios que caracterizan su naturaleza tutelar, cuales son, el de inmediatez y el de subsidiariedad, consistiendo el primero en que la persona que se considera agraviada debe activar la jurisdicción constitucional máximo hasta los seis meses de tener conocimiento del acto ilegal u omisión indebida o después de haberse agotado los medios y recursos que se tengan para hacer cesar los mismos, los cuales también deben ser utilizados oportunamente, pues esta condición exige la norma contenida en el parágrafo IV del citado art. 19 y se constituye en el principio de subsidiariedad, de modo que cuando aquellos principios no son observados, este Tribunal tiene facultad para negar la tutela sin que le esté impuesto compulsar la denuncia en el fondo.
(…) Que, en ese sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, en uniforme jurisprudencia, citando para el efecto las siguientes SSCC: 492/2002-R, 1438/2002-R; 0084/2003-R; y, 0226/2003, entre otras."
De acuerdo a la doctrina, el plazo de caducidad encuentra su fundamento en la necesidad de evitar que los procesos judiciales se prolonguen sine die (sin día determinado) o queden inconclusos eternamente por la negligencia, desidia o inactividad de quien por la lesión a sus derechos tiene la legitimación activa para iniciar una acción de amparo, vinculándose en ese punto con los principios de preclusión y celeridad, pero especialmente con el principio de inmediatez y con la naturaleza sumarísima de dicha acción.
III.4 El caso en análisis
El accionante fue sometido a proceso sumario administrativo interno, y mediante RA 02/06 de 31 de marzo de 2006, se declaró la existencia de responsabilidad administrativa en el recurrente, imponiéndosele la sanción de destitución como servidor público de salud. Presentó recurso de revocatoria, resuelto por RA 03/06 de 9 de abril de 2006, que ratificó la Resolución recurrida, y ante el recurso jerárquico deducido mediante RA 03/06 de 12 de mayo de 2006, se confirmó la Resolución recurrida en todas sus partes y consecuencias jurídicas, ultima determinación que fue notificada al accionante personalmente el 17 del mismo mes y año (fs. 1048).
De estos datos podemos comprobar, que desde la fecha de la notificación con la RA 03/06 de 12 de mayo el 17 del mismo mes y año hasta la fecha en que fue presentada la ahora acción de amparo, el 22 de febrero de 2007, han transcurrido más de nueve meses y cinco días. Conforme a las normativas constitucionales y jurisprudencia glosada, esta acción podrá plantearse en el plazo máximo de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial; la no observancia de éste requisito, determina la improcedencia del recurso e impide conocer el fondo del asunto, además de implicar el consentimiento tácito de los recurrentes con esa decisión, su inacción conlleva su expreso consentimiento de renunciar a esta vía.
Finalmente se ha evidenciado, que no se formuló la acción de amparo contra el suscriptor de la Resolución Administrativa que resolvió el recurso jerárquico, de donde se deduce que el presente amparo también debe ser denegado por falta de legitimación pasiva: Al respecto La SC 0258/2003-R de 28 de febrero, estableció con claridad que para la procedencia del recurso es preciso que los actos que vulneren los derechos de los recurrentes hayan sido cometidos por la autoridad recurrida, estableciendo expresamente que:
"…debe entenderse que cuando se trata de procesos en cualesquier materia, el agraviado debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia -si se acusa el acto ilegal u omisión indebida-, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción si se presentare Amparo."
Asimismo la SC 1740/2004-R de 29 de octubre, ha señalado "Conforme lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las SSCC 258/2003-R y 724/2003-R, "[...] cuando se trata de procesos en cualesquier materia, el agraviado debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia -si se acusa el acto ilegal u omisión indebida-, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción si se presentare Amparo."
(…) Ahora bien la línea jurisprudencial glosada fue modulada a través de la SC 1445/2004-R, de 7 de septiembre que al resolver una problemática similar en la que un distinto funcionario a la parte recurrida tenía la posibilidad de revisar en la vía administrativa el acto denunciado como ilegal, precisó que el recurso debió dirigirse: `(...) no sólo en contra de la autoridad que ejecutó el acto ilegal, sino también de aquella que revisó esa actuación y no la corrigió. Al no haberlo hecho, no es posible compulsar la problemática de fondo planteada, pues en todo caso tendría que analizarse también la conducta del indicado funcionario, a quien en la vía administrativa le tocaba revisar el acto denunciado como ilegal, actuando en última instancia respecto a la salvaguarda de los derechos fundamentales invocados`.
De lo expuesto, se establece que en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos."
De la jurisprudencia citada, se concluye que la legitimación pasiva es un requisito de procedencia de la acción de amparo, en la que el accionante deberá demostrar la vinculación de la autoridad o particular demandado con el acto que impugna y, claro está, su derecho supuestamente vulnerado; es decir, deberá individualizar, especificar e identificar claramente a los autores que vulneraron sus derechos y la relación directa entre los demandados y el acto que haya menoscabado o vulnerado sus derechos fundamentales, por lo que deberá dirigir esta acción contra todos aquellos que hayan participado de tales actos; de no hacerlo o de realizar una identificación parcial, la acción de amparo deberá ser observada para que se subsane dicha omisión y si pese a ello la acción es admitida y se lleva adelante la audiencia, la tutela tendrá que ser denegada.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber declarado la improcedencia el amparo, aunque con otro fundamento entendimiento ha valorado parcialmente los antecedentes que cursan en el proceso aunque, efectuando una aplicación cabal de la norma prevista por el art. 19 de la CPEabrg, actual art. 128 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión resuelve, APROBAR la Resolución 09/2007 de 7 de marzo, cursante de fs. 1411 a 1413, pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba; y en consecuencia, DENIEGA la tutela solicitada, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce
PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO

Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA