SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0045/2007
Sucre, 2 de octubre de 2007
Expediente: 2007-15744-32-RII
Distrito: Chuquisaca
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
En el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad promovido por Emilse Ardaya Gutiérrez, Julio Ortiz Linares y Rosario Canedo Justiniano, Presidenta y Ministros de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a instancia de Ruiter Valda Guerrero y Carmen Rosa Caba de Valda, demandando la inconstitucionalidad del art. 131 de la Ley de Municipalidades (LM), por ser presuntamente contrario a lo dispuesto por los arts. 6.I, 7 incs. a), h) e i), 16.II y IV, 22.I, 33, 116.VI y X y 228 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1.Relación Sintética del recurso
Dentro del proceso ordinario de usucapión seguido por Ruiter Isaac Valda Guerrero y Carmen Rosa Caba de Valda contra el Ministerio Público de la Nación, en la persona del Fiscal General y el Fiscal del Distrito de Cochabamba, en el recurso de casación formulado por los mencionados demandantes, los mismos, mediante memorial presentado el 22 de diciembre de 2006 (fs. 29 a 32 vta.), aducen lo que a continuación se anota:
a)Argumentando un presunto interés municipal, mediante Auto Interlocutorio de 30 de septiembre de 2004, se anuló obrados hasta fs. 13 del expediente original inclusive y se rechazó la demanda interpuesta por su parte, decisión que fue confirmada en la apelación que formularon, al ser la norma cuestionada presuntamente concordante con el art. 3.1 del Código de Procedimiento Civil (CPC), no obstante no existir los supuestos intereses municipales, dado que el Cine Ópera, que es el bien que pretenden usucapir, jamás fue tutelado por el Estado o por la Municipalidad, ni fue un bien de dominio público, por lo que intentar constituir la Ley de Municipalidades y particularmente, el art. 131, como especial y de preferente aplicación, resulta ilegal e ilógico, más aún cuando la usucapión, que en su caso ya se operó, se rigió por disposiciones del Código Civil, al haberse admitido la demanda el 26 de octubre de 2000, a pesar que la Alcaldesa de ese entonces, en forma dolosa y malintencionada pidió la mutación de la causa y en lugar de trabarse la relación procesal, se originó una colusión entre el representante del Ministerio Público y el Gobierno Municipal.
b)Señalan que no es posible revocar el decreto de admisión de una demanda, argumentando que la Ley de Municipalidades tiene el carácter de una disposición especial, pues la ley especial en este caso, es el Código Civil y las normas que rigen la materia; tampoco se puede pretender aplicar dicha ley retroactivamente cuando la citación con la demanda al Fiscal de Distrito se la efectuó el 17 de julio de 2003, pues si bien el criterio adoptado para la redacción del art. 131 de la LM tuvo como fin evitar un procedimiento arbitrario que atente contra la propiedad del Estado, el mismo se ha extralimitado al punto de desconocer la independencia de los jueces y su sometimiento a la ley bajo la primacía de la Constitución Política del Estado, aspecto que lesiona el art. 116.VI de la CPE, e impide que el ciudadano ejercite sus derechos a la petición e igualdad para acudir ante la autoridad jurisdiccional pidiendo la protección de sus derechos; asimismo, se vulnera el derecho a la defensa, al haberse desconocido la obligación de atender correctamente una demanda y recién aplicar las disposiciones legales que corresponde; a la propiedad privada, otorgada por lo que se denomina prescripción adquisitiva, en la que no se puede aplicar la Ley de Municipalidades, calificada como especial, sin que con carácter previo se determine en un proceso de conocimiento la existencia o no de la usucapión demandada, más aún cuando el art. 1 de la LM, determina que la misma tiene por objeto regular el régimen municipal establecido en el Título VI de la Parte Tercera de la Constitución Política del Estado, arts. 200 a 206 de la CPE.
I.1.2.Trámite procesal del incidente y Resolución de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia.
Presentado el memorial por el que el impetrante solicitó se promueva el incidente de inconstitucionalidad, se corrió traslado a la parte adversa en el proceso de usucapión.
El Fiscal de Distrito de Cochabamba, por memorial de 18 de enero de 2007 (fs. 33 a 40 vta.), expresó lo siguiente:
a)El art. 131 de la LM es constitucional al tener respaldo jurídico de otras disposiciones constitucionales como los arts. 136.II y 137, que, de acuerdo con su aplicación razonada, hacen inviable acoger cualquier demanda de usucapión contra bienes de propiedad municipal o del Estado. Asimismo, existen normas legales que determinan la protección de los bienes del Estado, tal el caso del art. 85 del Código Civil (CC) y 149 inc. C) del Decreto Supremo (DS) 25954 sobre Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que establece que los bienes destinados para la prestación de un servicio público no pueden disponerse libremente. Así, la norma impugnada sólo hace operativa las demás normas constitucionales que protegen la propiedad del Estado.
b)Indica que frente al cúmulo de derechos y garantías constitucionales, se anteponen deberes fundamentales previstos en la Constitución Política del Estado y las leyes de la República que se deben cumplir; además que los derechos no son absolutos, tienen límites en el interés social, del Estado y en la primacía del orden jurídico, por ende, la restricción contenida en el artículo cuestionado es justificada, sin que ello implique el desconocimiento o restricción de derechos.
c)En caso de declararse la inconstitucionalidad del art. 131 de la LM, se vulneraría el orden constitucional vigente.
A través del Auto Supremo 149 de 27 de marzo de 2007 (fs. 45 a 46 vta.), la Presidenta y Ministros de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, admitieron el incidente de inconstitucionalidad, al considerar que cumplió con los requisitos de procedencia y admisibilidad.
I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Mediante AC 213/2007-CA de 23 de abril (fs. 49 a 53), la Comisión de Admisión de este Tribunal, aprobó la Resolución de la Sala Civil de la Corte Suprema, admitió la solicitud de promover el recurso y dispuso ponerlo a conocimiento del personero del órgano que generó la norma impugnada, lo que se hizo en 10 de mayo de 2007, conforme se evidencia de la diligencia de fs. 81.
A solicitud de la Magistrada Relatora por requerir de documentación complementaria para un mejor análisis y resolución del recurso, la Comisión de Admisión de este Tribunal, mediante AC 368/2007-CA, de 16 de julio, solicitó al Vicepresidente de la República y Presidente nato del Congreso, Álvaro Marcelo García Linera remita la documentación allí detallada, disponiéndose la suspensión del plazo.
Recibida la documentación solicitada, por Decreto Constitucional de 26 de septiembre de 2007, se reanudó el cómputo del plazo, siendo la fecha del nuevo vencimiento el 3 de octubre de 2007, por lo que la presente Sentencia se encuentra dentro del término legalmente establecido.
I.3.Alegaciones del personero del órgano que generó las normas impugnadas
Al no haber recibido las alegaciones de Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente de la República y Presidente nato del Congreso Nacional, como personero del órgano que generó la norma objetada en este recurso, previo informe de Secretaría General de este Tribunal, mediante decreto de 8 de junio de 2007, la Comisión de Admisión dispuso el sorteo del mismo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de antecedentes, se concluye lo siguiente:
II.1.Ruiter Isaac Valda Guerrero y Carmen Rosa Caba de Valda, el 27 de octubre de 2000 (fs. 1 a 2 vta.), interpusieron demanda ordinaria de usucapión contra el Ministerio Público, respecto del inmueble denominado “Cine Ópera” ubicado en la primera cuadra de la calle Santivañez de la ciudad de Cochabamba. Admitida la demanda el 31 de octubre de 2000 (fs. 3 y vta.), el Fiscal de Distrito opuso excepciones previas por memorial presentado el 1 de agosto de 2003 (fs. 6 a 8), y el mismo día, respondió y reconvino la demanda (fs. 9 a 11). Asimismo, el apoderado del Fiscal General de la Republica opuso excepciones previas el 7 de octubre de 2003 (fs. 12 a 14), y reconvino (fs. 15 a 20 vta.).
II.2. El Gobierno Municipal de Cochabamba se apersonó en el proceso, y solicitó la nulidad del decreto de admisión, invocando el art. 131 de la LM. El representante del Fiscal General de la República y el Fiscal de Distrito de Cochabamba, se adhirieron al petitorio del Gobierno Municipal.
II.3.Mediante Resolución de 30 de septiembre de 2004 (fs. 27 vta.), el Juez Segundo de Partido en lo Civil y Comercial de Cochabamba, anuló obrados “hasta fs. 13 inclusive”, vale decir hasta el Auto de admisión de la demanda, rechazándose la misma por no adecuarse al marco normativo vigente.
II.4.Los recurrentes plantearon apelación contra la Resolución antedicha, mereciendo el Auto de Vista de 14 de diciembre de 2006 (fs. 28 y vta.), que la confirmó con el fundamento que debe aplicarse lo dispuesto por el art. 131 de la LM, Resolución que fue recurrida de casación por los demandantes.
II.5.La norma impugnada a través del presente recurso es el art. 131 de la LM, que textualmente establece:
“Artículo 131.- (Proceso de usucapión).- En todo proceso de usucapión sobre bienes inmuebles susceptibles de aplicación de dicha figura, deberá citarse al Gobierno Municipal de la jurisdicción respectiva que, en función de los intereses municipales, podrá constituirse en parte directamente interesada, sin perjuicio de la citación al demandado, bajo sanción de nulidad. No procederá la usucapión de bienes de propiedad municipal o del Estado. Los jueces que admitieran dichas demandas, serán pasibles a juicio por prevaricato”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad es promovido contra el art. 131 de la LM, por ser presuntamente contrario a los arts. 6.I por ignorar el principio de igualdad; 7 incs. a), h) e i) que consagran los derechos a la seguridad, el de petición y a la propiedad privada que puede adquirirse por usucapión; 22, al ignorar la propiedad privada; 33 porque “de ninguna manera es aplicable la Ley de Municipalidades, sin antes haber determinado previamente en un proceso de conocimiento la existencia o no de la usucapión demandada”; 116.VI y X, por transgredir el principio de independencia de los jueces, amenazando inclusive con un proceso por prevaricato; y 228 todos de la CPE, toda vez que no puede aplicarse la Ley de Municipalidades como supuesta ley especial, en contra de lo determinado por la Ley Fundamental. Por lo que corresponde analizar, si la vulneración acusada es evidente.
III.1.Requisitos para el análisis de fondo del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad
El art. 59 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), establece que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad “procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos...”, lo que significa que el recurso sólo procede cuando la disposición legal sobre cuya constitucionalidad exista duda, tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo.
En la disposición transcrita, se encuentran los aspectos que de manera ineludible deben ser considerados para formular el incidente de inconstitucionalidad. El primero se refiere a que debe existir un proceso administrativo o judicial instaurado dentro del que se pueda promover la acción. El segundo aspecto es que la ley, decreto o resolución de cuya constitucionalidad se duda, tenga que ser aplicada a la decisión final del proceso; pues al tratarse, precisamente, de un recurso que se plantea dentro de un proceso concreto, lo que se busca es que en la resolución del mismo no se aplique una norma inconstitucional, por lo que, si es planteado contra una norma que no será aplicada al fallo del asunto, deberá ser rechazado de plano por el juez o tribunal respectivo.
En la especie, se cumplen los dos requisitos anteriormente enunciados, puesto que existe una demanda ordinaria de usucapión, en cuyo proceso y en estado de haberse formulado recurso de casación, se ha solicitado se promueva el presente recurso contra una norma que tendría que ser aplicada en la resolución del mismo, de manera que corresponde ingresar al examen jurídico constitucional pertinente.
III.2.Contexto doctrinal respecto de la problemática ahora planteada
A objeto de realizar el juicio de constitucionalidad en el presente caso, es imprescindible efectuar las siguientes puntualizaciones doctrinales que servirán de base para la resolución que este Tribunal adoptará.
III.2.1. El Estado Social y Democrático de Derecho
Estado de Derecho es un concepto de gran importancia, que como tal encierra el peligro que cada persona lo interprete de manera diferente. La doctrina del Estado de Derecho se manifestó en la exigencia de someter el ejercicio del poder político a un marco legal que fije la estructura y las atribuciones de los órganos del Estado, los cuales sólo podrían actuar con base en facultades expresamente conferidas por dicho orden legal, en tanto que los particulares podrían actuar en todo lo que no fuera prohibido por la ley. También la idea del Estado de Derecho se centra en la imperiosa necesidad de proclamar y reconocer en el ordenamiento legal, un catálogo de libertades del individuo -los derechos de los seres humanos-, que constituyan una barrera frente al abuso de los poderes del Estado.
Con el fin de evitar la concentración del poder, la idea del Estado de Derecho, estableció también la necesidad de dividir o separar el poder, para que se repartiera en diversos órganos, generándose así mecanismos de frenos y contrapesos recíprocos, de forma que cada órgano actúe únicamente conforme a las competencias que la ley le asigne, pero al mismo tiempo, y siempre en el marco de esas competencias, tenga facultad de controlar o fiscalizar lo que hacen los demás órganos, dando lugar a un sistema en el que todo el ejercicio del poder sea controlado para que se desenvuelva en los marcos democráticos y de respeto a las libertades individuales.
Entonces, la idea del Estado de Derecho supone primordialmente que el Estado se somete a la ley que él mismo impone, ley que es obligatoria para todos, gobernantes y gobernados, en igualdad de condiciones, con plenas garantías para las personas que tienen que saber que existen mecanismos legales idóneos y eficaces que, llegado el caso que el poder público lesione alguno de sus derechos, puede ponerlos en marcha para la reparación de los mismos. Es así que el Estado es una realidad social, cultural y jurídica, sometida a principios jurídicos que están por encima de las normas escritas, por lo que, dicho Estado, sin la forma del Derecho, no tendría poder ni legitimidad, siendo entonces, la característica fundamental del Estado de Derecho, su entera sumisión a las normas jurídicas.
En ese marco, el Estado de Derecho es aquel que posibilita al ser humano mostrarse tal como es y que, a su vez, actúa en beneficio de los ciudadanos y ciudadanas. Ahora bien, entre los millones de personas que constituyen una nación, difícilmente todos van a opinar de idéntica manera o van a tener las mismas aspiraciones. Por el contrario, tienen intereses diferentes, opiniones contrapuestas e ideologías diversas. Para tener en cuenta todas esas diferentes opiniones, es preciso conceder a las personas amplia libertad para desarrollar su vida de la forma en que les parezca correcta, sin afectar el derecho de los demás, y velando por el interés general al mismo tiempo. En cualquier caso que intervenga, el Estado debe hacerlo de modo tal que su injerencia sea limitada, previsible, calculable, y acorde a los intereses de la colectividad.
Ahora bien, el Estado de Derecho otorgó primacía al territorio y al poder, consagró la protección de algunos derechos que, inicialmente y en la práctica, sólo pertenecían a un pequeño grupo de personas. Era el caso, por ejemplo del derecho a la propiedad o a la igualdad, lo que generó una serie de problemas e inequidades sociales y económicas en los Estados. Tal situación tuvo que cambiar debido a la crisis social y económica que comenzó a manifestarse a mediados del siglo XIX, cuya máxima expresión fue el colapso del modelo constitucional en la mayoría de los Estados europeos durante las primeras décadas del siglo XX. Concluida la Segunda Guerra Mundial, comenzó a restablecerse la normalidad constitucional en Europa y los gobiernos tuvieron que concentrarse en actividades dirigidas a la protección real y efectiva de los derechos básicos de toda la población. Las Constituciones comenzaron a incluir amplios catálogos de derechos fundamentales para proteger efectivamente la dignidad humana. Con igual fin, reconocieron una serie de mecanismos judiciales o crearon nuevas instituciones públicas, como las Cortes o Tribunales Constitucionales, o las Defensorías del Pueblo. El compromiso de mantener el sistema democrático se elevó al nivel constitucional para asegurar la libertad y la igualdad y evitar que regímenes autoritarios asumieran de nuevo el poder. Estas fueron algunas de las consecuencias que derivaron de la formación del Estado Social de Derecho.
Entonces, cuando se añade el término “social” a la expresión de Estado de Derecho, la organización política se convierte en garante de la realización material de los principios de dignidad humana e igualdad. La idea del Estado Social de Derecho, es lograr que el Estado procure el establecimiento de un orden económico y social que asegure estándares mínimos de vida digna que se traducen en salud, educación, vivienda, alimentación, salario.
Cabe mencionar que en el Estado de Derecho, se atiende sólo el aspecto formal del principio igualdad; en cambio, en el Estado Social de Derecho, es decisiva la igualdad en sentido material. El Estado Social de Derecho, debe realmente promover la participación y la inclusión, y garantizar a las personas o grupos en situación de desventaja, el goce efectivo de sus derechos fundamentales.
En cuanto al Estado Social y Democrático de Derecho, resulta imprescindible partir del hecho que el art. 1.II de la CPE, luego de declarar que Bolivia, libre, independiente, soberana, multiétnica y pluricultural, constituida en República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa y participativa, fundada en la unión y solidaridad de todos los bolivianos, proclama:
“Es un Estado Social y Democrático de Derecho, que sostiene como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la libertad, la igualdad y la justicia.”
El Estado Social y Democrático de Derecho incorpora a la noción de Estado de Derecho y Estado Social de Derecho, los principios de participación de todos en la construcción de los poderes públicos, en las decisiones que los afectan, el pluralismo étnico y cultural, y, en general, la soberanía del pueblo. En el Estado Social y Democrático de Derecho, el pueblo ejerce la titularidad del poder público eligiendo a sus representantes mediante su concurrencia a las urnas, controlando la labor que ellos realizan e interviniendo directamente en la toma de decisiones siempre que no se desconozcan los derechos de las minorías, ni los derechos fundamentales de los seres humanos, por ese motivo, lo adecuado es hablar de un Estado Social y Democrático de Derecho, que es el ideal más avanzado para lograr una convivencia pacífica y armónica en democracia.
III.2.2. El interés general y el interés particular
Conforme lo expresó la SC 0074/2006 de 5 de septiembre: “La vida en comunidad conlleva forzosamente el cumplimiento de una serie de deberes recíprocos por parte de los asociados -ciudadanos-, el primero de los cuales es el de respetar los derechos de los demás. De ello se desprende la consecuencia lógica de que la persona en sociedad no es titular de derechos absolutos, ni puede ejercer su derecho a la libertad de manera absoluta; los derechos y libertades individuales deben ser ejercidos dentro de los parámetros de respeto al orden jurídico existente y a los valores esenciales para la vida comunitaria como son el orden, la convivencia pacífica, la salubridad pública, la moral social, bienes protegidos en nuestro ordenamiento constitucional.
Por tal razón, dentro de un Estado Social de Derecho como el que nos rige, el interés individual o particular debe ceder al interés general, que es prevalente en los términos de la Constitución Política del Estado. Todos los ciudadanos y ciudadanas, individual y colectivamente, deben someterse en el ejercicio de sus derechos y libertades a la normatividad establecida, lo cual implica de suyo el aceptar limitaciones a aquellos.
Paralelamente, el Gobierno debe también respetar el ejercicio de los derechos y las libertades individuales. El no hacerlo significa que está incumpliendo el mandato constitucional, quedando entonces, sujeto a los procesos que la persona afectada en sus derechos, pueda iniciar en contra suya, por cuanto en un Estado Social y Democrático de Derecho, como es el de Bolivia, no pueden las autoridades avasallar los derechos de los y las ciudadanas sin que ellos tengan la potestad de seguir las vías que la ley les reconoce para demandar el respeto de tales derechos, y la reparación por la vulneración que hayan sufrido” (las negrillas son nuestras).
Siguiendo con esa línea de razonamiento debe considerarse que puede resultar difícil dilucidar una situación en la que se contraponen el interés particular y el interés general, por cuanto si bien este último debe ser resguardado antes que aquél, tampoco puede llegarse a un extremo cerrado de impedir totalmente el ejercicio de derechos individuales a título de proteger los de la colectividad, dado que debe existir un baremo para determinar hasta dónde se puede llegar con una restricción de derechos particulares en beneficio de los generales, debiendo tomarse en cuenta la proporcionalidad. En ese sentido, la SC 1294/2006-R de 18 de diciembre, ha señalado:
“ En cuanto al concepto de proporcionalidad, se debe dejar claro que comprende tres conceptos parciales: 1) la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido; 2) la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios); y 3) la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes.
Lo anterior implica, a su vez, que no se debe buscar la efectividad de un derecho mediante el sacrificio o restricción total de otro. Lo que significa que no debe realizarse una ponderación superficial o una prelación abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige tener en cuenta los diversos bienes e intereses en juego y propender su armonización en la situación concreta, como momento previo y necesario a cualquier jerarquización o prevalencia de una norma constitucional sobre otra.
En este proceso de armonización concreta de los derechos, el principio de proporcionalidad, que se deduce del deber de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios, juega un papel crucial. Los límites trazados al ejercicio de los derechos, en el caso concreto, deben ser proporcionales, esto es, no deben ir más allá de lo indispensable para permitir la máxima efectividad de los derechos en pugna.
La delimitación proporcional de los bienes jurídicos en conflicto, mediante su armonización en la situación concreta, se hace necesaria cuando se considera la finalidad social del Estado de Derecho de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política del Estado, y se pretende impedir que, por la vía de la restricción injustificada de los derechos, termine por socavarse el contenido de uno o varios de ellos. Dicho de otro modo, la restricción o limitación en la que se traduce la medida legal a adoptarse por la autoridad competente, debe guardar una relación equilibrada y razonable con el fin perseguido. Rompe el mencionado equilibrio, la medida legal que impone a la persona una carga o restricción irrazonable, excesiva o inadecuada.
Por consiguiente, cuando se establezca el respeto del principio de proporcionalidad, se podrá llegar al principio de justicia material. El principio de justicia material o verdaderamente eficaz se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales” (las negrillas son nuestras).
III.3.La figura de la usucapión
En el nacimiento, vida y extinción de las relaciones jurídicas, el tiempo es factor que cabe ponderar en el plano relevante; empero, si bien en algunas ocasiones, el tiempo es capaz de producir consecuencias jurídicas sin la necesidad que se le sumen otras circunstancias -tal el caso del plazo que corre en los procesos- la mayoría de las veces requiere de ellas para provocar modificaciones o consecuencias jurídicas. Es así que, por ejemplo, el transcurso de cierto lapso, unido a otros elementos del factum, puede llevar a presumir el fallecimiento de una persona, por vía de la institución de la ausencia; la mora, base misma del edificio obligacional, es otro ejemplo singular. La prescripción utiliza al tiempo para producir sus consecuencias, pero le agrega otros ingredientes que denotan sus particularidades en cada caso o figura jurídica. Para que se opere la usucapión, al tiempo que la ley exija, se debe agregar la posesión de la cosa.
La prescripción, en general, es la figura jurídica por medio de la cual se adquieren derechos o se liberan obligaciones en virtud del transcurso del tiempo que la ley disponga; en el primer caso, se trata de la prescripción adquisitiva, y en el segundo, de la prescripción liberatoria o extintiva. Existe una espina dorsal común para estos institutos: todos despliegan la idea que sus pretensiones tardías son inadmisibles y que el sujeto pasivo de ellas puede repelerlas teniendo en cuenta la extemporánea reclamación del acreedor o del propietario negligente. El deudor puede enervar la tardía acción y el poseedor llegar a constituirse en propietario por la desaprensiva actitud del anterior titular.
De acuerdo con la opinión de Pedro de Pablo Contreras (“Prescripción de las acciones reales y usucapión” en Cuadernos de Derecho Judicial, XIV, 1995, pág. 90), la prescripción adquisitiva o usucapión y la prescripción liberatoria o extintiva difieren por su objeto, por sus requisitos y por sus efectos. Por su objeto, porque la usucapión se refiere al dominio y a los derechos reales susceptibles de posesión, mientras que la prescripción extintiva se refiere a toda clase de derechos, tanto reales como personales; por sus requisitos, porque la prescripción extintiva se funda en un requisito de tipo negativo que es la conducta pasiva del titular del derecho, mientras que en la usucapión se exige, además, una conducta positiva del beneficiado, manifestada en la posesión de la cosa como si fuese propia durante el plazo fijado por la ley; y, finalmente, por sus efectos, porque la usucapión es un modo de adquirir derechos reales o de provocar un cambio en su titularidad mientras que la prescripción es una causa de extinción de los derechos y de las acciones. Entonces, en la prescripción -entendida exclusivamente como la extintiva o liberatoria- hay pérdida de un derecho y en la usucapión, por el contrario, una adquisición. Debe puntualizarse que en la usucapión la actividad del poseedor debe conjugarse con la inactividad del propietario.
La usucapión no produce sus efectos de pleno derecho, de allí que el juez debe ser quien pronuncie resolución fundada en cada caso, de acuerdo a las pruebas que cada una de las partes aporte.
El Código Civil Boliviano, en su Título III (De la Propiedad); Capítulo II (De la Propiedad Inmueble), Sección III (De la Adquisición de la Propiedad Inmueble), la Subseccion II regula el régimen de la usucapión de la siguiente manera:
“ARTICULO 134.- (USUCAPIÓN QUINQUENAL U ORDINARIA). Quien en virtud de un título idóneo para transferir la propiedad adquiere de buena fe un inmueble de alguien que no es su dueño, cumple la usucapión a su favor poseyéndolo durante cinco años contados desde la fecha en que el título fue inscrito.
ARTÍCULO 135.- (POSESIÓN VICIOSA). La posesión violenta o clandestina no funda usucapión sino desde el día en que cesan la violencia o clandestinidad
ARTICULO 136.- (APLICABILIDAD DE LAS REGLAS SOBRE PRESCRIPCIÓN). Las disposiciones del Libro V sobre cómputo de causas y términos que suspenden e interrumpen la prescripción se observan en cuanto sean aplicables a la usucapión.
ARTICULO 137- (INTERRUPCIÓN POR PERDIDA DE LA POSESIÓN).
I. En particular, la usucapión se interrumpe cuando el poseedor es privado de la posesión del inmueble por más de un año.
II. La interrupción se tiene como no ocurrida si dentro del año se propone demanda para recuperar la posesión y ésta es recuperada como consecuencia de aquella.
ARTICULO 138.- (USUCAPIÓN DECENAL O EXTRAORDINARIA). La propiedad de un bien inmueble se adquiere también por sólo la posesión continuada durante diez años.”
De lo anterior se establece que la usucapión en nuestro país constituye una forma de adquirir la propiedad mediante la posesión pacífica y continuada por el tiempo que la ley señala. Así, cuando la persona adquiere de buena fe un inmueble en virtud de título idóneo, de alguien que no es el propietario, y posee el mismo durante cinco años, desde la inscripción del título, puede adquirir la propiedad a través de la usucapión denominada ordinaria. También puede adquirirse la propiedad por la simple posesión continuada -e ininterrumpida- de diez años, lo que significa que en este caso no será necesaria la existencia del título idóneo que se exige para la posesión quinquenal. Lógicamente que en todos los casos la condición imprescindible es la posesión continuada y pacífica, dado que si la posesión fue violenta o clandestina, recién se computará el término para la prescripción adquisitiva desde el momento en que cesaren la violencia o la clandestinidad; a lo cual se suma el hecho que el cómputo de los plazos que el Código fija para la usucapión, sea quinquenal o decenal, se interrumpe cuando se interrumpe la posesión.
III.4.Normas constitucionales cuya infracción se denuncia
Con el fin de facilitar la elaboración y realización del juicio de constitucionalidad entre la norma impugnada y las disposiciones de la Ley Suprema cuya lesión se denuncia, es imperioso efectuar un estudio de estas últimas.
a)El principio de igualdad.- El art. 6.I de la CPE señala que, todo ser humano tienes personalidad y capacidad jurídica, con arreglo a las leyes. Goza de los derechos, libertades y garantías reconocidos por la Constitución, sin distinción de raza., sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen, condición económica o social u otra cualquiera.
Así, por derecho a la igualdad se entiende aquel derecho genérico, concreción y desarrollo del valor igualdad, que supone no sólo el reconocimiento por parte de las normas jurídicas del principio de no discriminación a la hora de reconocer y garantizar los derechos, sino además, el cumplimiento social efectivo de la misma. El mandato de igualdad en la formulación del derecho exige que todos sean tratados igual por el legislador. Esto no significa que el legislador ha de colocar a todos en las mismas posiciones jurídicas ni que tenga que procurar que todos presenten las mismas propiedades naturales ni que todos se encuentren en las mismas situaciones fácticas. El principio general de igualdad dirigido al legislador no puede exigir que todos deban ser tratados exactamente de la misma manera y tampoco que todos deban ser iguales en todos los aspectos. Entonces, el medio idóneo para que el legislador cumpla con el mandato de este principio es aplicando la máxima o fórmula clásica: “hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual”. En eso consiste la verdadera igualdad.
b) La seguridad jurídica.- El art. 7 inc. a) de la CPE proclama que toda persona tiene derecho, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, a la seguridad. La jurisprudencia constitucional uniforme ha puntualizado que la seguridad jurídica ha sido entendida como la: “ (…) condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de las autoridades pueda causarles perjuicio… (SC 0753/2003-R de 4 de junio)”.
c) Sobre el derecho de petición.- Consagrado en el art. 7 inc. h) de la Ley Suprema, este Tribunal en la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, ha expresado:“ El derecho de petición es considerado como un derecho fundamental del ser humano, consiste en la facultad de toda persona para dirigirse a las autoridades públicas a fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa incumbente a aquella, consagrándose como un derecho de los ciudadanos tendiente a morigerar el poder omnímodo del Estado, constituyéndose en un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos. Es así que el derecho a formular peticiones contenido en el art. 7 inc. h) de la CPE se refiere precisamente al derecho fundamental cuyo núcleo esencial comprende la respuesta pronta y oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir resolviendo el asunto objeto de la petición”. Asimismo, la SC 1148/2002-R de 19 de septiembre, ha declarado que:“... el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta Resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa”.
d) El derecho a la propiedad privada.- Reconocido en el art. 7 inc. i) y 22 de la CPE, está concebido como: “…la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para poseer, usar y gozar de un bien, sea de carácter material, intelectual, cultural o científico" (SSCC 0037/2006 y 512/2005-R). Asimismo, los preceptos contenidos en el art. 105.I del CC establecen que: “La propiedad es un poder jurídico que permite usar, gozar y disponer de una cosa…”
e)El derecho a la defensa.- La jurisprudencia constitucional ha expresado que es la: “(…) potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” (SC 1534/2003-R de 30 de octubre).
f)En cuanto al debido proceso, consagrado como garantía constitucional por el art. 16 de la CPE, este Tribunal Constitucional lo ha entendido, en su uniforme jurisprudencia, como "el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (..) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SSCC 418/2000-R y 1276/2001-R).
g)Independencia de los jueces.- El art. 116.VI de la CPE establece que: “Los magistrados y jueces son independientes en la administración de justicia y no están sometidos sino a la Constitución y a la Ley. No podrán ser destituidos de sus funciones, sino previa sentencia ejecutoriada". Esta normativa, como reconoce la SC 0011/1999 de 18 de octubre, “(…) comprende a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Magistrados del Tribunal Constitucional, Vocales de Corte y Jueces de la República, que son los encargados de administrar justicia en el país”.
h)Finalmente, el art. 228 de la CPE, que textualmente dispone: “La Constitución Política del Estado es la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”, proclama, por un lado, el principio de supremacía constitucional, que implica que la Constitución Política del Estado es la Ley Suprema y fundadora de todo el ordenamiento jurídico del país, y de otro, el principio de jerarquía normativa, al señalar la estructura jurídica del Estado respecto de los niveles jerárquicos de las disposiciones que conforman el ordenamiento, constituyendo así la pirámide jurídica en la que las normas inferiores no pueden contradecir a las superiores.
Se aclara que si bien el recurrente también menciona como presuntamente vulnerado el art. 116.X de la CPE, no efectuó explicación alguna sobre la manera en que esa norma habría sido infringida con lo previsto por el art. 131 de la LM, incumpliendo con el requisito de contenido establecido en el art. 60 inc. 3) de la LTC, razón por la que no se ingresa a analizar la supuesta inconstitucionalidad de la norma legal anotada en relación a la constitucional referida.
III.5.Examen de constitucionalidad del art. 131 de la LM
De acuerdo a la doctrina referida en esta Sentencia, y conforme proclama la Constitución Política del Estado, Bolivia es un Estado Social y Democrático de Derecho, que precautela los derechos e intereses de toda la población en general y de cada persona en particular, sometiéndose el propio Estado a las normas que ha adoptado, es decir que debe respetar y hacer respetar el ordenamiento jurídico en todos los ámbitos. Dentro del antedicho ordenamiento jurídico, existen normas que reconocen las potestades del Estado, por una parte, y por otra, los derechos individuales de la persona. Ahora bien, en el desarrollo de la vida en comunidad pueden presentarse situaciones en las que se encuentren en conflicto el interés general y el interés particular, debiendo decidir entre ellos, constituyendo precisamente ése el aspecto que tendrá que ser dilucidado en relación al art. 131 de la LM impugnado.
La disposición legal impugnada puede ser dividida en tres partes, para un mejor análisis; la primera es la que señala: “En todo proceso de usucapión sobre bienes inmuebles susceptibles de aplicación de dicha figura, deberá citarse al Gobierno Municipal de la jurisdicción respectiva que, en función de los intereses municipales, podrá constituirse en parte directamente interesada, sin perjuicio de la citación al demandado, bajo sanción de nulidad.” La segunda, la que dispone: “No procederá la usucapión de bienes de propiedad municipal o del Estado.”. Y, la tercera: “Los jueces que admitieran dichas demandas serán pasibles a juicio por prevaricato”.
Comenzando por el estudio del primer acápite del art. 131 de la LM, se entiende que esta norma establece que, al inicio de una demanda de usucapión presentada por un particular respecto de un inmueble, se cite en forma obligatoria al representante del Gobierno Municipal de la circunscripción en la que se encuentre el bien. Esta disposición tiene el objeto de hacer conocer a la autoridad municipal que se está entablando una acción de usucapión sobre determinado bien, para que pueda tomar conocimiento y, si es el caso, constituirse en parte interesada, norma que se apoya en la realidad boliviana, donde se producen diversos asentamientos de hecho que se operan inclusive sobre bienes municipales y estatales, los cuales deben ser protegidos al ser de dominio público y, por ende, de interés de la colectividad. Se debe aclarar que en caso que se tratara de un bien estrictamente particular, la citación que se debe hacer a la autoridad municipal no tiene por qué entorpecer ni afectar negativamente el proceso en el cual el usucapiente deberá demostrar su posesión pacífica, continuada e ininterrumpida por el plazo que exige la ley, pues la eventual intervención que en ese trámite tenga el Gobierno Municipal no le impide que lo haga.
En ese sentido, el contenido de la norma analizada no lesiona de modo alguno el principio de igualdad de las partes en proceso, toda vez que el usucapiente, aún cuando la Municipalidad asuma conocimiento y se constituya en parte interesada, tiene todas las prerrogativas procesales de aportar cuanta prueba legal estime conveniente para demostrar su posesión pacífica y continuada sobre un inmueble particular, de modo que la intervención del representante del Gobierno Municipal no restringe ni desconoce el principio de igualdad. Tampoco vulnera la seguridad jurídica, porque no atenta contra los derechos reconocidos a toda persona que intente lograr una resolución judicial que le otorgue un derecho propietario a su favor mediante la posesión que hubiere ejercitado y que tendrá que estar demostrada a ese efecto, sino que únicamente esta norma dispone la notificación del representante del Gobierno Municipal respectivo para que, si es el caso, haga valer los derechos del Municipio en resguardo de los intereses de la colectividad.
Esta disposición no es contraria tampoco al derecho a formular peticiones, porque no impide que el interesado interponga una demanda de usucapión, y utilice todos los medios legales para solicitar, reclamar o requerir todo lo que en Derecho estime le convenga, dependiendo de la autoridad judicial correspondiente, y según el caso y pruebas aportadas, resolver las peticiones.
En cuanto al derecho a la propiedad privada, debe recordarse que es precisamente lo que se pretende lograr con la demanda de usucapión, por tanto, no es posible de ninguna forma que la disposición legal que determina la notificación al representante del Gobierno Municipal con dicha demanda, conculque el derecho a la propiedad privada, por cuanto ésta aún no ha sido reconocida a favor de quien incoa tal demanda, quien no reviste la calidad de propietario, sino de poseedor.
El art. 131 de la LM, en el primer acápite ahora estudiado, no es contrario a la garantía del debido proceso ni al derecho a la defensa, puesto que, de un lado, no implica un sacrificio de las normas procesales consagradas en el procedimiento civil aplicable, tampoco atenta contra el derecho a un proceso justo y equitativo del usucapiente ya que, aún en caso que la Alcaldía participara en el juicio de usucapión, aquel conserva toda las potestades que se reconocen a toda parte en litigio, sin que la intervención del Municipio pueda dar lugar al desconocimiento del debido proceso; y de otro, no coarta la facultad del interesado de ofrecer y producir cuanta prueba considere necesaria para demostrar los extremos que requiere para la consecución de sus objetivos en el proceso.
Finalmente, la disposición examinada no establece aplicación retroactiva alguna, siendo falaz la afirmación de los recurrentes en ese sentido; y, tampoco infringe los principios de jerarquía normativa ni de primacía constitucional consagrados en el art. 228 de la CPE.
Por lo expresado, el primer acápite del art. 131 de la LM no es contrario a las normas constitucionales invocadas como lesionadas.
En cuanto al segundo acápite del art. 131 de la LM, que encierra una prohibición ante el intento de usucapir bienes de propiedad municipal o del Estado, se establece que tampoco es contrario a los derechos a la igualdad, a la seguridad jurídica, a formular peticiones, a la propiedad privada -pues constituyen propiedad de todos y todas las personas que conforman el Estado-, no afecta al debido proceso ni al derecho a la defensa, menos el principio de irretroactividad de la ley, ni establece disposición alguna contraria a la primacía de la Constitución Política del Estado, mas por el contrario, consagra una medida de protección de los bienes del Estado y de los Municipios, a fin que no puedan ser objeto de proceso de usucapión al tratarse de bienes de la colectividad, cuyo resguardo corresponde al propio Estado que debe tutelar los bienes de la nación por encima de los intereses particulares.
Respecto del tercer y último acápite del art. 131 de la LM, que dispone que los jueces que admitan una demanda de usucapión de bienes de propiedad municipal o del Estado serán pasibles a juicio por prevaricato, es menester precisar que, al momento de plantear una demanda se puede desconocer que un bien es de propiedad municipal o estatal; o, a lo largo del proceso se puede llegar a la conclusión que el terreno objeto de litigio, que en principio se pensó pertenecía al dominio privado, resulta ser de propiedad del Municipio o del Estado; es decir que, al incoar una demanda no se puede contar con la absoluta certidumbre sobre si el inmueble cuya propiedad pretende el demandante poseedor, es o no es de propiedad del Gobierno Municipal de la circunscripción respectiva o del Estado o de un particular, toda vez que en la tramitación del proceso se pueden determinar, si fuere el caso, esos aspectos, ya que se pueden plantear tercerías, por ejemplo, demandando el inmueble objeto de proceso.
Por ello, resulta que la última parte del art. 131 de la LM, contiene una amenaza para la labor independiente del juez a quien le toque conocer una demanda de usucapión, autoridad que podría ser procesada por prevaricato únicamente por haber admitido una demanda de esta naturaleza, cuando bien puede suceder que al momento de admitirla no se tenga la certeza indubitable, cual en Derecho se requiere para que opere la prohibición contenida en el segundo acápite de la norma analizada en el párrafo precedente, de si un inmueble pertenece o no al Estado, al Gobierno Municipal o a un particular, y justamente con la respuesta, si es el caso, o con la prueba que se aporte en el curso del proceso, recién se pueda determinar a quién pertenece efectivamente el inmueble objeto de la litis.
En ese sentido, se debe dejar claro que, una vez establecido dentro del proceso el derecho propietario del Municipio o del Estado sobre el bien que se pretendía usucapir, corresponderá al juez que conoce el caso, dar aplicación a lo previsto en la segunda parte del art. 131 de la LM, pues esa norma constituye un resguardo de los intereses y derechos de la colectividad. Otra cosa es, entonces, que el juez se vea impedido de tramitar una demanda cuando no está clara en su totalidad la titularidad sobre el dominio del bien objeto del juicio, siendo esto precisamente lo que conlleva el último acápite del art. 131 de la LM, al consignar una amenaza contra la labor del juez que, conforme determina el art. 116.VI de la CPE, es independiente en la administración de justicia y no está sometido sino a la Constitución y a la ley, la cual no podrá en ningún caso oponerse a los preceptos, valores y principios de aquella. Por consiguiente, el último acápite del art. 131 de la LM resulta contrario a la disposición constitucional referida, pues implica una indebida e injustificada restricción al ejercicio de su función judicial, motivo por el cual debe declararse su inconstitucionalidad.
Resulta imprescindible dejar establecido que, como en todo proceso judicial, si la labor del juez no se ajusta al marco legal establecido en el país, y llegare a dictar resoluciones manifiestamente contrarias a la ley, puede ser pasible de un proceso por el delito de prevaricato tipificado en el art. 173 del Código Penal, sin que para ello sea necesaria la amenaza a través de una norma legal como la hoy examinada, pues el derecho de formalizar una denuncia o interponer una querella por ese ilícito no depende de disposición alguna que contenga la tantas veces mencionada amenaza, sino de la decisión de la persona que se sienta agraviada con una actuación supuestamente ilegal de la autoridad judicial.
Desde otra perspectiva, pero en forma coherente con el criterio anterior, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional (SC 0491/2003-R de 15 de abril) ha establecido que: “….uno de los elementos esenciales de la garantía del debido proceso es el derecho al juez natural competente e imparcial….”, lo cual implica que el juez debe tomar sus propias decisiones según el convencimiento al que arribe, al impedírselo la disposición comentada, se lesiona también la garantía del debido proceso, porque se niega la posibilidad de la persona de alegar, probar y demostrar que un inmueble puede ser objeto de usucapión por no ser del Estado o de un Municipio, coartando toda posibilidad de incoar siquiera una demanda, bajo una pretendida protección de bienes estatales, pero que, en los hechos, se convierte en una supresión total del derecho de accionar y promover un proceso, pues el juez, aún sin tener convicción alguna sobre el caso concreto o sobre la titularidad del dominio del bien, tendría que rechazar la demanda de plano, frente al riesgo de ser procesado por prevaricato.
Igualmente, el último acápite del art. 131 de la LM encierra un veto al derecho de petición, dado que éste consiste en la facultad de toda persona para dirigirse a las autoridades públicas a fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe, pues al disponer que si el juez admite una demanda de usucapión sobre bienes estatales o municipales será pasible a proceso penal por prevaricato, está limitando a tal punto la labor del juez que no podrá siquiera averiguar en el proceso si un bien es o no del Estado o del Municipio, y el particular quedará despojado de cualquier facultad de demostrar lo contrario.
De todo lo analizado en forma precedente, se concluye que el último acápite del art. 131 de la Ley de Municipalidades es contrario a los derechos de petición, al debido proceso y a la independencia de los jueces, contenidos en los arts. 7 incs. h) y 116.VI de la CPE, por una parte; y, por otra, que en lo demás, el precepto legal impugnado no infringe las disposiciones constitucionales invocadas por el recurrente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 120.1ª de la CPE, arts. 7 inc. 2) 59 y ss. de la LTC, declara:
1)LA INCONSTITUCIONALIDAD de la frase: “Los jueces que admitieran dichas demandas serán pasibles a juicio por prevaricato” contenida en el último acápite del art. 131 de la LM, con los efectos derogatorios que establece el art. 58.III de la LTC; y,
2)LA CONSTITUCIONALIDAD del resto del art. 131 de la LM.
3)Se dispone la publicación de la presente Sentencia Constitucional en la Gaceta Oficial de Bolivia, así como la notificación al Ministro de la Presidencia para su cumplimiento.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO
