SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0758/2007-R
Sucre, 24 de septiembre de 2007

Expediente: 2006-14602-30-RAC
Distrito: Chuquisaca
Magistrado Relator: Dr. Artemio Arias Romano


En revisión la Resolución 410/2006 de “19” de septiembre, cursante de fs. 245 a 247, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Chuquisaca, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Gastón Escóbar Araoz por sí, como Presidente de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda. y en representación de Juan Salamanca Riverola, Esther Fernández de Mantilla, Daría Luz Fernández de Antezana, José Oscar Antezana Sanabria, Alejandro Paiti Panoso, María Luisa Muñoz de Silva, Felisa “Pacsi” vda. de Rocha, Carmelo Choque Alejo, Alfredo Santos Lora Aróstegui, Donato Camacho Quispe, Humberto Martínez Morales, Emilio “Pacsi”, Emiliana Roque de Ardaya, Elsa Alejo vda. de Fuentes, René Revollo Arteaga, Jorge Oporto Miranda y Marina Fuentes Alejo contra Hugo Salces Santistevan, Iván Gantier Lemoine y Gonzalo Castellanos Trigo, Vocales de la Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, alegando la vulneración de sus derechos, de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda. y de sus mandantes a la seguridad jurídica, de petición, a la propiedad, a la defensa y la garantía del debido proceso, reconocidos por los arts. 7 incs. a), h) e i) y 16 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El recurrente, en los escritos presentados el 4 y 8 de septiembre de 2006, cursantes de fs. 143 a 151 y 154 y vta., expresa:

Ejerciendo sus derechos, los de sus mandantes y de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda. (en adelante Cooperativa) inició proceso en lo contencioso administrativo impugnando la Resolución Suprema (RS) 223105 de 14 de abril de 2005 y el proceso de saneamiento iniciado por el Alcalde Municipal de Tiquipaya Lucio Villazón Gonzales, pidiendo su nulidad y dirigiendo la acción contra el entonces Presidente de la República Carlos Diego Mesa Gisbert; Edwin Aguilera, Ministro de Desarrollo Sostenible y Alcides Vadillo Pinto, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), proceso que concluyó con la Sentencia Agraria Nacional S1° 012/06 de 6 de marzo de 2006, correspondiente al expediente 045/05, con la que él fue notificado el 10 de marzo de 2006, en representación de la Cooperativa y no de sus propios derechos y la de sus mandantes, incurriendo en actos ilegales y omisiones indebidas al omitir el pronunciamiento sobre hechos e instituciones jurídicas demandadas, además de interpretar normas legales conculcando los derechos y garantía invocados.

La Sentencia Agraria Nacional en su primer “considerando” ha establecido como nueve los argumentos de la demanda y sin embargo, tan sólo se ha pronunciado sobre siete, advirtiéndose la condición lacónica de la parte valorativa del fallo, antecedente de la parte resolutiva.

En efecto, en el sexto “considerando” no existe pronunciamiento alguno sobre el fundamento relativo a que no se admitió la personería de la Cooperativa, hecho que fue excluido en el pronunciamiento del Tribunal Agrario Nacional, pues dentro del trámite de saneamiento del predio denominado “Parque Metropolitano”, el Director Departamental del INRA de Cochabamba por decreto de 30 de abril de 2002, tuvo por apersonado a Gastón Escóbar Araos en representación de Emilio “Pacsi” y Elsa Alejo de Fuentes sin admitir a la Cooperativa que tenía demostrada su personería jurídica, con registro en el INRA y en el Registro Nacional de Cooperativas. Dicha omisión originó indefensión en la Cooperativa y perjudica el fondo del caso pues sólo fueron valorados los derechos de su persona y las personas físicas que representa y no contra de la Cooperativa cuyos derechos están garantizados por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, y al omitirse considerar y pronunciarse sobre los mismos dio lugar a que se anulen los demás títulos ejecutoriales.

La Sentencia Agraria Nacional sobredimensiona y otorga a los informes legales y técnicos un carácter definitivo sin explicar el cuestionamiento que él hizo de su parte, “conformándose” (sic) con valorar lo dicho en esos informes sobre el hecho que la titulación estaría afectada de vicios de nulidad relativa y ante el incumplimiento de la función económica social correspondía dictar resolución suprema anulatoria del título ejecutorial colectivo 000012, Serie C 1023 a Serie C 1050; no obstante de haberse admitido la demanda solamente contra él y sus mandantes y no contra la Cooperativa. Así, sin motivar sobre si los informes tienen base legal, real y verídica, y cómo la falta de posesión se debió a actos de violencia del propio Alcalde que no les dejó trabajar y por lo cual, en esas condiciones, no podía prosperar un saneamiento simple de oficio; no estableció en que consiste el vicio de nulidad relativa -que por lo mismo es subsanable- y el informe no pudo sugerir “así por así” la nulidad sin previo saneamiento de acuerdo al art. 50.VI de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), por lo tanto, al no considerarse ni pronunciarse sobre el hecho de que, si no hubo la Función Económica Social fue por actos de violencia de la propia Alcaldía.

En cuanto a la ilegitimidad del Alcalde cuestionada en la demanda, que obró oficiosamente y sin autorización del Concejo Municipal ni facultad otorgada por la Ley de Municipalidades, los recurridos expresaron lacónicamente -copiando lo que dice la parte demandada y citando el art. 44.1 de la Ley de Municipalidades (LM)- que el Alcalde representa al Gobierno Municipal y que éste actuó en beneficio de su Municipio sin causar daño, y que en todo caso, la Junta Municipal no objetó el curso del trámite de saneamiento.

De hecho, no se cuestionó la representación del Alcalde sino el hecho de haber obrado en contra de las finalidades de un Gobierno Municipal, desvirtuando incluso la finalidad legal del saneamiento, actuando el Alcalde, oficiosamente y viciando de nulidad su demanda, por cuanto éste actuó sin personería legal ni legitimación por falta de autorización del Concejo Municipal. Lo que le correspondía al Gobierno Municipal, en su caso, era expropiar o ampliar el radio urbano mediante los mecanismos legales.

No se valoró el deber que tiene la Alcaldía de expropiar y, no el de pedir saneamiento, aludiendo simplemente (en la Sentencia Agraria Nacional) que la Alcaldía no podía expropiar terrenos agrarios, sin citar una ley restrictiva pues la Ley de Expropiaciones de 30 de diciembre de 1884 no lo hace. Tampoco la Resolución pronunciada por los recurridos consideró ni motivó la solicitud de “ilegalidad y falsedad ideológica” de la prueba presentada por el Alcalde para el saneamiento, “notas” (sic) que son requisito principal para admitir un saneamiento y que al haber sido admitidas pese a que las mismas fueron inventadas ilícitamente, se incurrió en una omisión de fondo porque la admisión del saneamiento dio lugar a una Resolución determinativa fraudulenta.

Por otra parte, en la Sentencia pronunciada en el proceso en lo contencioso administrativo, no se ha considerado lo expresamente reclamado con relación al hecho de que habiéndose iniciado y admitido un saneamiento simple a pedido de parte se dispuso después que sea un proceso de saneamiento de oficio, sin que al efecto, exista una decisión legal motivada, lo que contradice todo procedimiento puesto que ambos difieren y no puede prosperar el saneamiento de oficio cuando existen títulos ejecutoriales sobre un terreno, aspecto que tiene también como antecedente el hecho de que se admitió el trámite sin que se cumplan los requisitos previstos por los arts. 161 y 163 del Reglamento de la LSNRA ya que el Alcalde no demostró ningún derecho de titulación sobre los terrenos como tampoco demostró su legitimación.

Resulta una ilegalidad rotunda e incuestionable la negativa que hacen los recurridos con referencia a las pruebas presentadas de su parte, consistentes en testimonios de amparo constitucional y administrativo, respecto de las cuales expresan que “no corresponde dilucidar esta problemática al Tribunal Agrario Nacional…”. El ejercicio de un recurso de amparo constitucional y administrativo son medios aplicables a toda judicatura por la prelación de la Constitución en el primer caso y por la prioridad de una Ley especial en el otro, de donde resulta un contrasentido y una aberración que a ese título, el Tribunal Agrario Nacional se niegue a fundamentar un fallo a todas luces atentatorio a los derechos y garantías supremos de su parte.

La función económica social es base de la titularidad agraria que a su vez está basada en el trabajo, de donde cualquier reclamo sobre las restricciones al trabajo de la tierra, “es de competencia del Tribunal Constitucional y la protección a ese trabajo también es competencia de la vía del amparo administrativo” (sic), ambos casos ligados a la función económica social, por lo que al negarse a valorar estos aspectos, los recurridos han conculcado en la Sentencia sus derechos y garantías. Durante todo el procedimiento han reclamado, solicitado e insistido en que la Cooperativa San Miguel Ltda. planteó una demanda de amparo constitucional, un amparo administrativo y un proceso penal que demuestran que no se les dejó cumplir con la función económica social por parte de la Alcaldía despojándoles de sus terrenos con violencia, sin que en ninguno de los informes -en el trámite de saneamiento- se hubieran referido a este aspecto ni establecido en debida forma que no se les podía quitar los terrenos a la Cooperativa despojándolos con la finalidad de consolidar esos terrenos a favor del Municipio mediante un trámite de saneamiento y autotitulación.

En el proceso conocido por las autoridades recurridas no se notificó a los demás interesados, lo que afecta a sus derechos ya que se trata de sus terrenos.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

El recurrente estima como vulnerados sus derechos, de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda. y de sus mandantes, a la seguridad jurídica, de petición, a la propiedad, a la defensa y la garantía del debido proceso, reconocidos por los arts. 7 incs. a), h) e i) y 16 de la CPE.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

El recurso de amparo constitucional está dirigido contra Hugo Salces Santistevan, Iván Gantier Lemoine y Gonzalo Castellanos Trigo, Vocales de la Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, solicitando se declare “procedente” el mismo y se disponga la nulidad de la Sentencia Agraria Nacional S1° 012/06 de 6 de marzo de 2006 y que se pronuncie nueva resolución valorando todos los puntos reclamados en el proceso contencioso administrativo y con notificación a los terceros interesados.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

En la audiencia pública realizada el 18 de septiembre de 2006, según consta en el acta cursante de fs. 242 a 244 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación del recurso

El recurrente, a través de su abogado, ratificó el contenido de los memoriales presentados a tiempo de interponer el recurso de amparo constitucional. Previamente, el Presidente del Tribunal de amparo señaló que no habiéndose presentado poder notarial especial y suficiente, la admisión de la personería del recurrente es únicamente con relación a su persona y no así en representación de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

Las autoridades recurridas, a través de su apoderado, por informe cursante de fs. 196 a 202 vta., señalaron: 1) La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, conoció y resolvió la demanda contenciosó administrativa instaurada por Gastón Escóbar Araoz en representación de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda. contra Carlos Diego Mesa Gisbert, Presidente de la República, Edwin Aguilera, Ministro de Desarrollo Sostenible y Alcides Vadillo Pinto, Director Nacional del INRA sobre la nulidad de la RS 223105 de 14 de abril de 2005 y todos los antecedentes del proceso de saneamiento simple instaurado por la Alcaldía Municipal de Tiquipaya, con referencia al predio denominado “Montecillo” actualmente “Parque Metropolitano Molinos” ubicado en el cantón de Tiquipaya, provincia Quillacollo del departamento de Cochabamba, de 23 has. y 2000 m2, con títulos ejecutoriales expedidos por el Gobierno mediante RS 200913 de 25 de febrero de 1986, registrado en Derechos Reales (DD.RR.) bajo la partida 48 del Libro de Propiedad Agraria correspondiente a la provincia Quillacollo, de fecha 19 de julio de 1986, habiendo la Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional declarado improbada la demanda mediante Sentencia Agraria Nacional S1° 012/06 de 6 de marzo de 2006, consiguientemente subsistente la RS 223105 pronunciada por el Presidente de la República y Ministro de Desarrollo Sostenible; 2) En la Sentencia se ha considerado y valorado toda la prueba aportada por las partes dentro del proceso y fundamentado todos los puntos planteados por el actor; 3) El recurrente en el proceso contencioso administrativo actuó en representación de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda., habiéndose determinado por decreto de 1 de junio de 2005 que el recurrente acredite su personería; el 4 de julio de 2005 que previamente cumpla con el art. 329 del Código de Procedimiento Civil (CPC) acompañando la documentación que demuestre su calidad de representante de la Cooperativa; el 12 de julio concediéndole un plazo de cinco días al mismo efecto, y por Auto de 22 de julio de 2005 en la parte pertinente teniéndolo “por legalmente apersonado a Gastón Escobar Araoz quien actúa a nombre propio, en representación de sus conferentes, de acuerdo a lo determinado en el Testimonio de Poder 204/2002 y en representación de la Cooperativa San Miguel Ltda., a quien se le hará conocer posteriores resoluciones…”; sin embargo, por negligencia manifiesta no ha solicitado la complementación y explicación de la Sentencia dentro del término de ley, tratando de suplir esa situación con el presente recurso de amparo constitucional; 4) Dentro del saneamiento simple tramitado por el INRA el recurrente tenía las vías legales correspondientes para efectuar las observaciones en forma oportuna sobre la personería y no después de haber precluido sus derechos y aceptar en forma tácita esa supuesta irregularidad que en la práctica no existe; 5) Es atribución exclusiva, privativa de los jueces y tribunales de efectuar la valoración de la prueba de acuerdo a los principios normados en nuestro ordenamiento jurídico y la sana crítica. Al respecto los informes legales y técnicos demuestran que el proceso agrario, antecedente de la titulación de los terrenos rústicos relativos a los miembros de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda., están afectados de vicios de nulidad relativa, considerando el incumplimiento de la función económica social y la sugerencia de dictar resolución anulatoria del título ejecutorial 000012 Serie C 1023 a serie C 1050, y que se declare como tierras fiscales la superficie ocupada por la Alcaldía, por haberse observado la ilegalidad de su posesión debiendo sujetarse al desalojo, todo ello de acuerdo a los arts. 67 de la LSNRA, y 218 inc. d) y 363 de su Reglamento, en consecuencia es incensurable la apreciación de la prueba a través de los recursos de casación y nulidad y en amparos constitucionales, por lo que los argumentos fueron claros sobre este punto; 6) En la Sentencia se establece que el Alcalde de Tiquipaya actuó en el marco establecido por el art. 44.1 de la LM teniendo la facultad y atribución de representar al Gobierno Municipal de Tiquipaya, en ese sentido solicitó saneamiento simple, actuando en provecho y beneficio de la Alcaldía sin causar un daño económico a nadie, al contrario, ha procedido a resguardar los intereses de la comunidad en vista de que esos terrenos están instalados viveros de plantas y frontones destinada a la práctica de deportes y al no ser objetado por la Junta Municipal, existe una aceptación tácita de lo obrado por el Alcalde, no pudiendo realizar expropiación de esos terrenos, por encontrarse bajo jurisdicción y competencia del régimen agrario, siendo atribución exclusiva del trámite de saneamiento del INRA y no de la Alcaldía como pretende el recurrente; 7) En Sentencia se consideró que el Alcalde solicitó saneamiento simple, adjuntando la documentación exigida por el “art. 161, parágrafo 1, inc. c)” haciendo constar la posesión pacífica del predio antes de la vigencia de dicha Ley; además se estableció que el saneamiento de oficio dispuesto en los arts. 158 “inc. c)” y 159 de la LSNRA ha sido realizado tomando en cuenta la existencia de un proyecto de interés público dando estricto cumplimiento de esta manera a los requisitos establecidos y exigidos por los arts. 161 y 163 del LSNRA; 8) Los terceros interesados fueron notificados de acuerdo a procedimiento como se evidencia de las diligencias que cursan en el proceso de saneamiento.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo dictó Resolución denegando la tutela impetrada en consideración a que los Vocales del Tribunal Agrario Nacional al admitir la demanda contenciosa administrativa aceptaron la personería de Gastón Escobar Araoz a nombre propio, de sus mandantes y de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda., lo que demuestra que dichas autoridades judiciales, en el indicado trámite procesal, han cumplido a cabalidad las normas del debido proceso, asimismo, queda demostrado que el hecho de no haberse notificado a terceros interesados debió ser reclamado e impugnado por las personas afectadas y no por el recurrente que no tiene facultad para pedir la nulidad de la Sentencia pronunciada por el Tribunal Agrario Nacional. De otro lado, el Alcalde de Tiquipaya no necesitaba autorización del Concejo Municipal para efectuar trámites que interesen a la comunidad, por consiguiente, ha actuado dentro del marco de sus específicas funciones de acuerdo a lo previsto por los arts. 44 de la LM y 52 del Código Civil (CC); también, el Tribunal Agrario Nacional, al tramitar y pronunciar la Sentencia impugnada lo hizo con plena jurisdicción y competencia siendo la valoración de la prueba incensurable en casación, motivo por el cual, de acuerdo a la jurisprudencia nacional, el Tribunal de amparo no puede ingresar a hacer observaciones sobre este aspecto ya que únicamente tiene facultades para revisar en los procesos si se han conculcado los derechos y garantías establecidos en la Constitución Política del Estado y las leyes.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

En mérito al acta 004/2007 de 20 de agosto, el pleno de este Tribunal dispuso la suspensión general del cómputo de plazos procesales; reanudándose dichos plazos mediante acta 027/2007 de 12 de septiembre; habiéndose suspendido nuevamente a partir del 17 de septiembre por acta extraordinaria 01/2007 de 14 de septiembre; los mismos que se reanudaron de acuerdo a lo establecido en el acta extraordinaria 02/2007 de 24 de septiembre, por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del plazo legalmente establecido.


II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones siguientes:

II.1.El 14 de abril de 2005, dentro del proceso de saneamiento simple de oficio correspondiente al predio originalmente denominado “Montecillo” actualmente “Parque Metropolitano Molinos” ubicado en el cantón Tiquipaya, sección tercera, provincia de Quilllacollo, el Presidente de la República como máxima autoridad del Servicio Nacional de Reforma Agraria, conjuntamente el Ministro de Desarrollo Sostenible, mediante RS 223105 resolvió anular el título ejecutorial colectivo 000012 Serie C 1023 a Serie 1050 emitido en favor de Francisco Claros Vargas y otros en la superficie de 23 has disponiendo el archivo definitivo de obrados así como determinó la ilegalidad de la posesión sin derecho a adjudicación y titulación, disponiendo el despojo de la Alcaldía de Tiquipaya en la superficie de 230231 has, declarando esa superficie como tierras fiscales por cuanto, entre otros fundamentos, resultado de las pericias de campo, se evidenció por un lado la falta de cumplimiento de la función económica social por parte de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda., la inexistencia de sobreposición con el área de saneamiento correspondiente al “Parque Metropolitano” por parte del resto de los oposicionistas y finalmente, el asentamiento posterior por parte de la Alcaldía de Tiquipaya determinándose la ilegalidad de su posesión, y que, el informe de evaluación técnica jurídica establece que el proceso agrario 50238 del predio Montecillo correspondiente a la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda. se encuentra afectado de vicios de nulidad relativa y ante el incumplimiento de la función económica social se sugiere dictar Resolución Suprema anulatoria del título ejecutorial antes aludido (fs. 1 a 5).

II.2.El 6 de marzo de 2006, en el proceso contencioso administrativo seguido por Gastón Escóbar Araoz en representación de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda. contra Carlos Diego Mesa Gisbert, Presidente de la República, Edwin Aguilera, Ministro de Desarrollo Sostenible y Alcides Vadillo Pinto, Director Nacional del INRA, demandando la nulidad de la RS 223105 de 14 de Abril de 2005 y todo el proceso de saneamiento simple interpuesto por Lucio Villazón Gonzáles del predio denominado "Parque Metropolitano Molinos" (ex Montecillo) ubicado en el cantón Tiquipaya, provincia Quillacollo del departamento de Cochabamba, la Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, mediante Sentencia Agraria Nacional S1° 012/06, declaró improbada la demanda, en consecuencia subsistente la RS 223105 pronunciada por el Presidente de la República y Ministro de Desarrollo Sostenible (fs. 83 a 88 vta.).

La citada Resolución falló como se ha señalado, en consideración, entre otras, a que Lucio Villazón Gonzáles, Alcalde de Tiquipaya, el 3 de agosto de 2001, solicitó saneamiento simple de una extensión superficial de 49,1537 has dentro las cuales 36628 m2 se hallan registrados en DD.RR. como resultado de lo dispuesto en la Ordenanza Municipal (OM) 25/98 - HC25 que declaró de propiedad y dominio municipal la playa aluvial de la rivera noroeste del río Khora de la localidad de Tiquipaya al amparo de lo previsto en los arts. 70 de la LSNRA y 179 de su Reglamento; que en virtud a los informes técnico y legal de 9 y 20 de agosto de 2001, respectivamente, se admitió la ejecución de saneamiento simple de oficio de acuerdo a lo establecido en el art. 158 del “Reglamento Agrario”; que el informe de evaluación técnico jurídico estableció por un lado que el proceso agrario 50238 del predio "Montecillo" correspondiente a la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda., se encuentra afectada de vicios de nulidad relativa y ante el incumplimiento de la función económica social por parte de la misma se sugirió dictar Resolución Suprema anulatoria del titulo ejecutorial colectivo 000012 Serie C 1023 a Serie C 1050 y, por otro lado, que se declare como tierras fiscales la superficie ocupada por la Alcaldía demandante por haberse observado la ilegalidad de su posesión debiendo sujetarse al desalojo, todo ello de acuerdo y conformidad con el art. 67 disposición final de la LSNRA y arts. 218 inc. d) y 363 de su Reglamento; que en cuanto a la ilegitimidad de la actuación del Alcalde, no es evidente tal afirmación, ya que el art. 44.1 de la LM prescribe que es atribución del Alcalde representar al Gobierno Municipal, habiendo actuado en provecho y beneficio de su “Alcaldía” y de su propia comunidad sin causar daño económico alguno o de otra naturaleza y la Junta Municipal no ha objetado absolutamente nada al respecto; que respecto al estado de indefensión alegado debido a la falta de admisión de la personería de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda. y de los otros conferentes, todos ellos al igual que los terceros interesados fueron notificados de acuerdo al procedimiento legal así como el actor fue notificado con la impugnación del informe de evaluación y con la publicación de resultados aclarando que por regla general ha de entenderse que toda gestión que suponga conocimiento de una resolución o providencia sin haber antes reclamado constituye citaciones o notificaciones tácitas, y el actor tenía pleno conocimiento de la publicación de resultados del trámite de saneamiento simple así como las demás actuaciones administrativas correspondientes; que el Alcalde no podía realizar el trámite de expropiación en razón de que dichos terrenos se encuentran bajo jurisdicción y competencia del régimen agrario, consecuentemente no compete a la Municipalidad proceder al trámite de expropiación máxime si los datos del proceso de saneamiento demuestran que la Alcaldía de Tiquipaya tiene instalados y en pleno funcionamiento viveros de plantas y frontones para practicar deportes en provecho de toda la comunidad, actividades que demuestran el cumplimiento de la función económica social, y con relación a los amparos constitucional y administrativo y las diligencias de Policía Judicial contra Lucio Villazón Gonzáles, Alcalde de Tiquipaya, la judicatura agraria tiene jurisdicción y competencia para resolver los conflictos emergentes de la posesión y propiedad de la tierra cuando existen derechos controvertidos como se desprende del presente caso, y no le corresponde dilucidar esas polémicas.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente estima como vulnerados sus derechos, de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda. y de sus mandantes, a la seguridad jurídica, de petición, a la propiedad, a la defensa y la garantía del debido proceso, reconocidos por los arts. 7 incs. a), h) e i) y 16 de la CPE, por cuanto las autoridades recurridas en la Sentencia pronunciada dentro del proceso contencioso que fue de su conocimiento, incurrieron en actos ilegales y omisiones indebidas al omitir el pronunciamiento sobre hechos e instituciones jurídicas demandadas, además de interpretar normas legales conculcando los derechos y garantía invocados. Señala que de nueve puntos sostenidos en la demanda sólo se han pronunciado sobre siete, advirtiéndose la condición lacónica de la parte valorativa del fallo que no se pronunciaron sobre el fundamento relativo a que no se admitió la personería de la Cooperativa y que el Director Departamental del INRA de Cochabamba sólo tuvo por apersonado a él, por sí y en representación de Emilio “Pacsi” y Elsa Alejo de Fuentes; sobredimensionaron los informes legales y técnicos cuestionados, “conformándose” (sic) con valorar lo dicho en esos informes sobre que la titulación estaría afectada de vicios de nulidad relativa y que ante el incumplimiento de la función económica social, correspondía dictar resolución suprema anulatoria del título colectivo 000012, Serie C 1023 a Serie C 1050, omitiendo motivar sobre si los informes tienen base legal, real y verídica, y cómo la falta de posesión se debió a actos de violencia del propio Alcalde que no les dejó trabajar y por lo cual, en esas condiciones, no podía prosperar un saneamiento simple de oficio, sin establecer en que consiste el vicio de nulidad relativa -que es subsanable- y no podía sugerirse la nulidad sin previo saneamiento y por lo tanto, al no considerarse ni pronunciarse sobre el hecho de que si no hubo la función económica social fue por actos de violencia de la propia Alcaldía; no valoraron el deber que tiene la Alcaldía de expropiar y no de pedir saneamiento -ilegitimidad del Alcalde cuestionada en la demanda, que obró oficiosamente y sin autorización del Concejo Municipal ni facultad otorgada por la Ley de Municipalidades- aludiendo tan sólo que la Alcaldía no podía expropiar terrenos agrarios -sin citar una ley restrictiva- como tampoco consideraron ni motivaron sobre la “ilegalidad y falsedad ideológica” de la prueba presentada por el Alcalde para el saneamiento, omisión de fondo porque la admisión del saneamiento dio lugar a una Resolución determinativa fraudulenta; no consideraron lo expresamente reclamado con relación al hecho de que habiéndose iniciado y admitido un saneamiento simple a pedido de parte se dispuso después que sea un proceso de saneamiento de oficio, sin que exista una decisión motivada, lo que contradice todo procedimiento puesto que ambos difieren y no puede prosperar el saneamiento de oficio cuando existen títulos ejecutoriales sobre un terreno, aspecto que tiene también como antecedente el hecho de que se admitió el trámite sin que se cumplan los requisitos de ley ya que el Alcalde no demostró ningún derecho de titulación sobre los terrenos como tampoco demostró su legitimación; afirmaron que no corresponde dilucidar al Tribunal Agrario Nacional la prueba presentada con relación a fallos emitidos en recursos de amparo constitucional y administrativo, resultando un contrasentido negarse a fundamentar un fallo en el sentido por él sostenido, fallos que demuestran que no se les dejó cumplir con la función económica social por parte de la Alcaldía despojándoles de sus terrenos con violencia; en el proceso conocido por las autoridades recurridas no se notificó a los demás interesados, lo que afecta a sus derechos ya que se trata de sus terrenos. Por consiguiente, corresponde determinar en revisión, si se justifica otorgar la tutela que brinda el art. 19 de la CPE.

III.1.Antes de ingresar a considerar el fondo, si ello correspondiera, del recurso presentado, corresponde recordar que el art. 175 de la CPE dispone que el Servicio Nacional de Reforma Agraria tiene jurisdicción en todo el territorio de la República y que los títulos ejecutoríales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripción definitiva en el Registro de Derechos Reales; no obstante, el art. 166 de la citada Ley Suprema del ordenamiento jurídico prevé que: "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria...", por consiguiente, tal cual ha señalado este Tribunal en la SC 0011/2002 de 5 de febrero, “(…) la condición para el ejercicio del derecho de propiedad agraria es el trabajo y el límite a ese ejercicio es la ausencia de trabajo, puesto que para mantener su derecho, el dueño de un fundo agrario debe cumplir con la función social a que hace referencia. De ahí que, concretamente, los arts. 66-6), Disposición Final Décimo Cuarta- II de la Ley Nº 1715, 218-b), c), d), e) y 223-b) del Decreto Reglamentario Nº 25763, prevén la posibilidad de convalidar Títulos Ejecutoriales afectados con vicios de nulidad relativa, siempre que la tierra se encuentre cumpliendo una función económico social y, por el contrario, disponen la anulación de Títulos Ejecutoriales en las mismas condiciones, o sea con vicios de nulidad relativa, cuando la tierra no está siendo trabajada (…)”.

La misma Sentencia Constitucional, posteriormente, con relación a vicios relativos y el condicionamiento del cumplimiento de la función económica social, indica: “(…) el legislador, a través de la Ley Nº 1715, ha concebido que cuando un Título Ejecutorial es resultado de un procedimiento afectado de vicios de nulidad absoluta, de conformidad al art. 50, dicho Título es nulo y se tendrá como si las tierras nunca habrían salido del dominio originario del Estado, esto en relación a lo dispuesto por el art. 165 de la Constitución Política del Estado. En cambio, para el caso de que el Título Ejecutorial presente vicios de nulidad relativa, el legislador ha previsto en la citada Ley la figura de la convalidación sujeta a la condición de que las tierras estén cumpliendo una función económico social, lo que nuevamente nos remite al art. 166 de la Constitución, cuando expresa que el trabajo -cumplimiento de una función económico social- es la fuente de adquisición y, en este caso, conservación del derecho a la propiedad agraria”.

III.2.Por otra parte, en el contexto normativo constitucional antes señalado, a efectos de consolidar el derecho de propiedad agraria se ha previsto el proceso de saneamiento, que según establece la norma del art. 64 de la LSNRA es: “(…) el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte”. De igual manera, el art. 70 de la misma Ley, establece que el saneamiento simple es la modalidad que se ejecuta a solicitud de parte en áreas no catastrales o de oficio cuando se detecte conflicto de derechos en propiedades agrarias, parques nacionales, reservas fiscales, reservas de la biodiversidad y otras áreas clasificadas por norma legal, siendo algunas de sus finalidades las establecidas por el art. 66 de la LSNRA: 1) La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social, o función social definidas en el art. 2 de esta Ley, por lo menos dos años antes de su publicación, aunque no cuenten con trámites agrarios que lo respalden siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según sea el caso; 2) El catastro legal de la propiedad agraria; 3) La conciliación de conflictos relacionados con la posesión y propiedad agrarias; 4) La titulación de procesos agrarios en trámite; 5) La anulación de títulos afectados de vicios de nulidad absoluto; 6) La convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa. Siempre y cuando la tierra cumpla la función económico-social, y 7) La certificación de saneamiento de la propiedad agraria cuando corresponda.

Asímismo corresponde indicar que el art. 36 de la LSNRA establece entre las competencias de las Salas del Tribunal Agrario Nacional, conocer procesos contencioso administrativos, en concordancia con lo dispuesto en el art. 68 de la citada Ley que determina que: “Las resoluciones emergentes del proceso de saneamiento serán impugnadas únicamente ante el Tribunal Agrario Nacional, en proceso contencioso administrativo…”. En ese marco legal y en aplicación del régimen de supletoriedad previsto en el art. 78 de la LSNRA que determina que los actos procesales y procedimientos no regulados en la misma se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, debe tenerse presente que el proceso contencioso administrativo agrario tiene por fin la resolución de una contienda, en la vía ordinaria de puro derecho, en la que el órgano especializado ejerce el control de legalidad sobre los actos de la administración pública respecto de la interpretación o la aplicación de principios legales o las leyes. En efecto, los arts. 778 y 781 del CPC prevén que: “El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”, y “el proceso será tramitado en la vía ordinaria de puro derecho…”.

En otro orden, es preciso anotar que en resguardo del derecho a la propiedad agraria el art. 39.I.5 y 7 de la LSNRA, al referirse a la competencia de los jueces agrarios, establece que éstos tienen competencia para conocer las acciones para garantizar, entre otros, el ejercicio del derecho de propiedad. En ese sentido, el art. 39.I. 8 de la LSNRA, establece que los jueces tienen la competencia para “conocer otras acciones reales sobre la propiedad agraria”.

III.3.De los antecedentes que informan el recurso de amparo constitucional se evidencia que el recurrente, como personero y representante de la Cooperativa Agropecuaria San Miguel Ltda., demandó en la vía contenciosa administrativa la nulidad del RS 223105 y todo el procedimiento de saneamiento simple iniciado por Lucio Villazón Gonzáles, Alcalde Municipal de Tiquipaya; demanda en la que se lo tuvo por apersonado a él en nombre propio, en representación de sus conferentes -de los que acompañó poder en su demanda- y de la Cooperativa -cumplido que fue lo determinado por el Tribunal Agrario Nacional por decreto de 12 de julio de 2005- (fs. 36), habiéndose sustanciado el proceso y proferido el fallo declarándose improbada la demanda y subsistente la RS 223105 impugnada. Fallo en el que se estableció como finalidad el de verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado, o sea, en dicho caso, del Presidente de la República y del Ministro de Desarrollo Sostenible que emitió la Resolución correspondiente y que a través del INRA ejecuta el proceso de saneamiento, propósito y finalidad conducente con el control de legalidad sobre los actos de la administración pública previstos por las normas aplicables al caso.

III.4. Para dilucidar adecuadamente el recurso de amparo constitucional planteado cabe en primer lugar señalar que este recurso ha sido instituido por el art. 19 de la CPE, como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de funcionarios o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para dicha protección.

Conforme a lo señalado de manera profusa y reiterada por la doctrina y jurisprudencia sentada por este Tribunal, el amparo constitucional no es un recurso alternativo, sustitutivo, complementario o una instancia adicional a la que pueden recurrir los litigantes, frente a una determinación que resultando adversa pretenda ser reparada como si se tratara de una instancia más, pues esta acción tutelar tiene la finalidad de garantizar los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

En ese sentido, la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, ha establecido que: “(…) el amparo constitucional es una acción de carácter tutelar, no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas”. Asimismo, las SSCC 0050/2004-R, 0084/2005-R y 0162/2005-R, entre muchas otras.

Además, no puede soslayarse que para solicitar la protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, a través del recurso de amparo constitucional, el recurrente está llamado a observar inexcusablemente los requisitos de forma y de fondo en la presentación de todo recurso de esta naturaleza.

Cabe recordar que, en ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que: “…el o la recurrente que cree que está siendo lesionado un derecho fundamental o garantía constitucional, debe exponer sobre la existencia de motivos relevantes sustentados en una mínima pero coherente relación fáctica que sirva de fundamento para justificar la presunta vulneración del derecho subjetivo material de amparo que esté reconocido, particularmente en la Constitución, fundamentos de hecho y derecho que constituyen la causa de la petición (causa petendi) que deben estar conectadas y armónicamente formuladas, no sólo entre dichos fundamentos (hecho y derecho), sino, también con la petición (petitum) planteada de aquello que se quiera sea preservado o reestablecido(…) ” (SC 0199/2005-R de 9 de marzo).

Lo señalado precedentemente da pie a que si bien el recurrente acusa lesiones o vulneraciones a sus derechos y garantías presuntamente provocadas por el fallo impugnado -que fue dictado dentro del proceso contencioso administrativo- y por lo cual pide se disponga que se dicte una nueva resolución, a renglón seguido, por otra parte, solicita que se notifique a terceros interesados; o sea, mientras por un lado ataca al fallo por diversas causas alegadas pidiendo una nueva resolución, por otra parte, en cambio, cuestiona la tramitación del proceso (se entiende del proceso contencioso administrativo).

En otro orden, pero con relación a lo dicho precedentemente, resulta notorio que el recurrente en la formulación de los antecedentes de hecho alude a la sustanciación del proceso de saneamiento que dio origen a la Resolución Suprema que precisamente fue impugnado mediante el proceso contencioso administrativo, situación que desvela una marcada confusión en los hechos expuestos, o por lo menos un inadecuado planteamiento, sobre el cómo y de qué manera el fallo impugnado en el recurso de amparo constitucional ha vulnerado sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, los de sus mandantes y de la Cooperativa que representa.

Por otra parte, no hay que perder de vista que si se trata de una presunta falta de valoración de un determinado hecho o prueba -cuya labor en este caso corresponde a las autoridades jurisdicciones especializadas, excepto cuando existe certeza de una lesión a un derecho fundamental o garantía constitucional- para que este Tribunal pueda cumplir con esta última tarea, es necesario que quien se considere agraviado con los resultados de la valoración efectuada dentro del proceso, debe expresar de manera adecuada y precisa en que sustenta su posición, señalando en que medida dicha valoración cuestionada es irrazonable o inequitativa, circunstancia que no ha sido planteada así en el recurso interpuesto.

En efecto, el recurrente, aparte de señalar que hubo una valoración “lacónica” en el fallo o se hubiera “sobredimensionado” el carácter de un informe, más tarde, al desarrollar cada uno de los puntos planteados en el recurso contencioso administrativo y resueltos por los recurridos no señala clara y específicamente de que manera lo dicho en la Sentencia Agraria, en cuanto a la valoración específicamente, resultaría ser irrazonable o inequitativa, lesionándose así un derecho fundamental o garantía constitucional.

Lo mismo ocurre con relación al anunciado hecho de haberse interpretado normas legales conculcando los derechos y garantías invocadas, puesto que sin mayor fundamento, sin ninguna exégesis, se limita ha desarrollar los puntos consignados en la Sentencia, expuestos en la demanda y resueltos en la Sentencia impugnada.

A este efecto, cabe señalar que a partir de la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, este Tribunal ha establecido que: "(…) la interpretación de la legalidad ordinaria corresponde a la jurisdicción común y que a la jurisdicción constitucional le corresponde verificar si en esa labor interpretativa no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico…"; a su vez, la SC 1917/2004-R de 13 de diciembre, dice: "(…) toda supuesta inobservancia o errónea aplicación de la legislación ordinaria, debe ser corregida por la jurisdicción común a través de los recursos que establece el ordenamiento; y sólo en defecto de ello, y ante la invocación de infracciones a las reglas de la interpretación admitidas por el derecho, la jurisdicción constitucional puede ingresar a verificar si la labor interpretativa desarrollada cumplió o no con las reglas de interpretación y si a través de esa interpretación arbitraria, se lesionó algún derecho fundamental, únicos supuestos que permiten al Tribunal Constitucional realizar una verificación de la labor interpretativa de la jurisdicción común (…)".

De acuerdo con la jurisprudencia glosada queda claro que una demanda de tutela invocando la activación de la jurisdicción constitucional, con relación a una supuesta indebida o ilegal aplicación de una norma, no sólo se limita a invocarla sino a explicar cómo y de qué manera el juez o tribunal ha quebrantado las reglas de interpretación provocando una lesión a una garantía constitucional o un derecho fundamental. Así, la SC 0101/2006-R de 25 de enero, ha establecido: "(…) el actor, en su recurso, no debe limitarse a hacer un relato de los hechos, sino que debe explicar no sólo por qué considera que la interpretación no es razonable, sino también cómo esa labor interpretativa vulneró sus derechos y garantías" . En ese mismo sentido la SC 0718/2005-R de 28 de junio, estableció "(…) es necesario que la parte procesal, que se considera agraviada con los resultados de la interpretación porque lesionan sus derechos fundamentales, exprese de manera adecuada y precisa los fundamentos jurídicos que sustenten su posición, fundamentos en los que deberá exponer con claridad y precisión los principios o criterios interpretativos que no fueron cumplidos o fueron desconocidos por el juez o tribunal que realizó la interpretación y consiguiente aplicación de la norma interpretada; asimismo, exponer qué principios fundamentales o valores supremos no fueron tomados en cuenta o fueron desconocidos por el intérprete al momento de desarrollar la labor interpretativa y asumir la decisión impugnada; pues resulta insuficiente la mera relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas; porque sólo en la medida en que el recurrente expresa adecuada y suficientemente sus fundamentos jurídicos la jurisdicción constitucional podrá realizar la labor de contrastación entre la interpretación legal realizada por la jurisdicción ordinaria y los fundamentos que sustentan la interpretación y las conclusiones a las que arribó, con los fundamentos y pretensiones expuestos por el recurrente del amparo constitucional".

III.5.No obstante lo referido y con el propósito de esclarecer la cuestión relativa al derecho de la propiedad, la propiedad agraria y la inviabilidad de su pretensión de su tutela en algunos casos, es preciso señalar que el derecho a la propiedad agraria -que difiere de la propiedad privada- a groso modo, no puede entenderse sino como aquel emergente de un título ejecutorial cuya protección por parte del Estado depende de si cumple o no, según sea el caso, una función social o función económica social.

En ese contexto, la jurisprudencia constitucional en la SC 0749/2003-R de 4 de junio, estableció que: “(…) cuando se trata de actos ilegales que recaigan sobre bienes que estén vinculados al derecho de propiedad o de posesión, debe demostrar la inexistencia de discusión o controversia sobre los mismos para legitimar su denuncia en esta jurisdicción, pues esto, resulta esencial para la concesión de la tutela, dado que no podrá tenerse como amenazado, restringido o suprimido un derecho cuando no se tiene certeza de que el recurrente es el verdadero titular del derecho, pues de otorgarse la tutela se crearía inseguridad jurídica y se dejaría una posibilidad de lesionar derechos del que resulte el verdadero titular, que puede ser tanto la parte recurrida como un tercero" (las negrillas son nuestras).

Por otra parte, es preciso recordar que este Tribunal ha establecido y reiteradamente señalado, que a la jurisdicción ordinaria no le corresponde definir derechos como los de propiedad, lo que corresponde a la jurisdicción ordinaria a tiempo de resolver hechos controvertidos.

En el caso planteado el recurrente invoca la vulneración del derecho a la propiedad agraria -según debe entenderse- omitiendo considerar que es a la jurisdicción agraria resolver aquéllos asuntos que hacen a la defensa de propiedad y de posesión de la propiedad agraria, conforme se ha señalado en la parte in fine del Fundamento Jurídico III.2 y que, de acuerdo con lo desarrollado en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2, si bien los títulos ejecutoriales son definitivos, la condición de su ejercicio es el trabajo y el límite a ese ejercicio es la ausencia de trabajo, certeza para la cual el Estado ha instituido el proceso de saneamiento destinado precisamente a regularizar y perfeccionar ese derecho, y provisto el recurso contencioso administrativo para impugnar las resoluciones supremas que emerjan de un proceso de saneamiento, a la que corresponde dilucidar, en última instancia el derecho invocado. En ese orden, sólo cabría a este Tribunal reconocer prima facie y otorgar protección al derecho de propiedad cuando este fuera acreditado mediante un título ejecutorial cuya regularización la hubiera consolidado y no estuviera siendo objeto de controversia.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional en la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, ha establecido el siguiente razonamiento: “(…) el recurso de amparo constitucional es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados…”. Por su parte la SC 1370/2002-R de 11 de noviembre, expresa: “(...) el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales”.

En consecuencia, el recurso de amparo constitucional interpuesto no se encuentra dentro de los alcances y previsiones del art. 19 de la CPE, de manera que el Tribunal de amparo al haber denegado el mismo, aunque con otros fundamentos, ha dado correcta aplicación al citado precepto constitucional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión, resuelve APROBAR la Resolución 410/2006 de “19” de septiembre, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Chuquisaca.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene la Decana Dra. Martha Rojas Álvarez, por no haber conocido el asunto y la Magistrada Dra. Silvia Salame Farjat, por encontrarse haciendo uso de su vacación.


Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO