SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0682/2007-R
Sucre, 7 de agosto de 2007
Expediente: 2006-14497-29-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrado Relator: Dr. Artemio Arias Romano
En revisión la Resolución 010/2007 de 11 de mayo, cursante de fs. 67 a 68 vta., pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Em Ayala Vda. de Bustamante contra Gonzalo Terceros Rojas, Alcalde del Gobierno Municipal de la provincia Cercado del departamento de Cochabamba, alegando la violación de su derecho a la seguridad jurídica, reconocido por el art. 7 inc. a) de la Constitución Política del Estado (CPE); además de la vulneración -según dice- del principio de legalidad.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
La recurrente en el escrito presentado el 22 de agosto de 2006, que cursa de fs. 4 a 5 vta., manifiesta:
Como propietaria de un inmueble ubicado en la calle Punata 625, entre calle Lanza y av. República, ha visto restringido el ingreso a su garaje por parte de Fidelia Quisbert Illanes y Carmen Vargas Illanes, comerciantes que sin el menor reparo ampliaron la dimensión de sus casetas obstruyendo el ingreso normal que tenía, lo que motivó a que formule los reclamos respectivos ante el Concejo Municipal, instancia que después de verificar la veracidad de su denuncia y concederle audiencia el 1 de febrero de 2006, expidió la “conminatoria” (sic) 0151/06 por la que exigió al Ejecutivo Municipal que en el plazo de veinticuatro horas sea resuelto su problema.
Posteriormente, el 22 de febrero de 2006, las personas que cometieron el aludido atropello, solicitaron audiencia al pleno del Concejo Municipal, a quienes se les rechazaron sus argumentos, reiterándose, por el contrario, la exigencia de resolver su problema y la conminatoria de 1 de febrero de 2006.
A pesar de los ruegos e insistencia ante las oficinas del Gobierno Municipal y pese a que el Concejo Municipal emitió dos conminatorias al efecto, hasta la fecha no se ha resuelto su problema, sin habérsele dado información o respuesta sobre el tema, haciendo caso omiso, además, a la normativa municipal.
I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado
La recurrente indica que se ha vulnerado su derecho a la seguridad jurídica, reconocido por el art. 7 inc. a) de la CPE, además del principio de legalidad.
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
La recurrente dirige el recurso de amparo constitucional contra Gonzalo Terceros Rojas, Alcalde del Gobierno Municipal de la provincia Cercado del departamento de Cochabamba, solicitando que se le conceda el recurso impetrado y se conmine al Alcalde que cumpla con “las instructivas” 0151/06 y 0435/06 emitidas por el Concejo Municipal.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
El 22 de agosto de 2006, el Tribunal de amparo decreta que con carácter previo, la recurrente observe el contenido del art. 97.II, IV y V de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC); posteriormente, mediante Auto de 25 de agosto de 2006, el Tribunal de amparo rechazó el recurso interpuesto, Resolución respecto de la cual la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional, en revisión, dispuso anular obrados hasta la Resolución de 25 de “marzo” de 2006, disponiendo a su vez, la admisión del recurso y someter la causa al trámite establecido por ley (fs. 15 a 19).
Efectuada la audiencia pública el 11 de mayo de 2007, según acta cursante a fs. 66, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación del recurso
La recurrente estuvo ausente en la audiencia pública señalada.
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
Gonzalo Terceros Rojas, a través de su abogada y apoderada, de acuerdo con el informe cursante de fs. 28 a 30 vta., señala: 1) Presentado un conflicto entre la ahora recurrente y las comerciantes Fidelia Quisbert Illanes y Carmen Vargas Illanes, y conocidas las notas 0151/06 y 0435/06 del Concejo Municipal, se instruyó a las diferentes unidades involucradas la elaboración de informes; 2) El Departamento de Mercados y Sitios, por informes 0141/06 de 21 de febrero de 2006, 0189/06 de 13 de marzo de 2066 y 0199/06 de 15 de marzo de 2006, comunicó al Alcalde, y por su intermedio, al Concejo Municipal, que se hicieron presentes en el inmueble en cuestión constatando que los sitios que corresponden a las locatarias se encontraban cerrados demorando su clausura que finalmente tuvo lugar el 6 de marzo de 2006; 3) Posteriormente la comuna “Adela Zamudio” indicó que el predio de la ahora recurrente no cuenta con autorización municipal para la apertura de puerta de garaje; 4) El trámite en el que participaron y opinaron los funcionarios municipales involucrados, concluyó porque las locatarias redujeron sus puestos al límite permitido, sin existir al presente perjuicio a la recurrente tal como certifica el Jefe del Departamento de Mercados y Sitios en el informe 941/06 de 14 de diciembre de 2006.
I.2.3. Resolución
Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo declaró improcedente el recurso interpuesto, en consideración a que si bien se denuncia que la autoridad recurrida incumplió una decisión emanada por la Directiva del Concejo Municipal, incumplimiento que debió ser representado previamente ante dicha autoridad, y en su caso, acudir nuevamente al Concejo Municipal denunciando el incumplimiento de sus disposiciones para que el órgano colegiado encamine las acciones que vea conveniente.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1.El 1 de febrero de 2006, el Presidente del Concejo Municipal, mediante nota 0151/06 dirigida al Alcalde, le señaló que en sesión de audiencia pública han vuelto a tomar conocimiento del problema que atraviesa “Emma” Ayala Vda. de Bustamante, propietaria de un inmueble ubicado en la calle Punata entre calle Lanza y av. República que a decir de la denunciante la puerta de ingreso a su propiedad ha sido bloqueada de manera arbitraria por las hermanas “Rosa y Carmen Illanes”, problema que -según expresa la carta- puede ser fácilmente resuelto haciendo cumplir el principio de autoridad, de manera que se cumpla la norma y las casetas no se extiendan más allá de lo autorizado, exigiéndole por tanto, que el problema sea resuelto en el plazo de veinticuatro horas (fs. 2).
II.2.El 22 de febrero de 2006, el Presidente del Concejo Municipal, mediante nota 0435/06 enviada al Alcalde, le reitera la conminatoria ante el incumplimiento de la nota 0151/06 (fs. 1).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La recurrente indica que se ha vulnerado su derecho a la seguridad jurídica, reconocido por el art. 7 inc. a) de la CPE, y el principio de legalidad, por cuanto la autoridad recurrida pese a sus ruegos e insistencia y no obstante que el Concejo Municipal emitió dos conminatorias para que resuelvan el problema de acceso al bien inmueble de su propiedad por obstrucción de unas casetas de venta de mercadería, no lo hizo; haciendo caso omiso a la normativa municipal sin habérsele dado información o respuesta sobre el tema. Por consiguiente, corresponde determinar en revisión, si se justifica otorgar la tutela que brinda el art. 19 de la CPE.
III.1.El amparo constitucional ha sido instituido por el art. 19 de la CPE, como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de funcionarios o particulares que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona reconocidos por la Constitución Política del Estado y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de esos derechos y garantías.
III.2.Antes de ingresar a dilucidar sobre la problemática planteada corresponde señalar que la seguridad jurídica: “(…) representa la garantía de aplicación objetiva de la ley, de modo tal que las personas saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio” (AC 0287/1999-R, SC 1509/2004-R, entre otras), que ha sido instituida -de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional- como un derecho reconocido por el art. 7 inc. a) de la CPE; seguridad jurídica que constituye: "(…) la condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran" (AC 0287/1999-R de 28 de octubre).
III.3.Asimismo, resulta pertinente recordar que el gobierno municipal está conformado por un concejo municipal y un alcalde municipal.
De acuerdo con el art. 12 de la Ley de Municipalidades (LM) el concejo municipal es la máxima autoridad del gobierno municipal constituyéndose en el órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal, siendo sus atribuciones, entre otras, la de dictar y aprobar ordenanzas como normas generales del municipio y resoluciones de orden interno y administrativo del propio concejo, así como las de fiscalizar las labores del alcalde municipal y, en su caso, disponer su procesamiento interno por responsabilidad administrativa, sancionarlo en caso de existir responsabilidad ejecutiva y remitir obrados a la justicia ordinaria en los casos de responsabilidad civil o penal, o fiscalizar, a través del alcalde municipal, a los oficiales mayores, asesores, directores y personal de la administración municipal, así como a los directorios y ejecutivos de las empresas municipales.
El alcalde, por su parte, es la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, y así como tiene la atribución de ejecutar las decisiones del concejo y, para este efecto, emitir y dictar resoluciones tiene también la de supervisar por la eficiente prestación de servicios a la comunidad; a ese efecto, precisamente, el ejecutivo municipal está conformado por el alcalde, las oficialías mayores, direcciones, jefaturas de unidad; etc. que responden a la estructura orgánico institucional en cada gobierno municipal para hacer efectivo el servicio que presta en el marco de las competencias que le señala la ley.
En el contexto de la labor de fiscalización que ejerce el concejo municipal, el art. 173 de la LM señala: “I. Los concejales ejercerán su tarea de fiscalización de los actos del ejecutivo municipal mediante minutas y peticiones de informe, orales o escritos, sujetos a Reglamento Interno II. Las minutas de comunicación son recomendaciones que deberán ser respondidas en los plazos sujetos a reglamento interno”. Más allá de los alcances de la petición de informe que su nombre por si solo lo explica, las minutas de comunicaciones son esencialmente recomendaciones y en ningún caso, ninguna de ellas tiene el carácter de disposición normativa.
III.4.De la documentación que acompaña la recurrente, se evidencia que ésta acudió al Concejo Municipal de Cochabamba para plantear y resolver un problema que presuntamente afectaría a sus derechos y es que, de manera específica, planteó que dos comerciantes tienen sus casetas en la acera del inmueble de su propiedad obstruyendo el acceso al garaje que tiene en el frontis de su inmueble. Por su parte, el Concejo Municipal reunido en sesión de audiencia pública -según dice la nota que expide el Presidente del órgano colegiado- tomó conocimiento de esos hechos y por ello, mediante nota, conminó a resolver el problema en veinticuatro horas, conminatoria que posteriormente fue reiterada.
Si bien el Concejo Municipal, en su labor de fiscalización puede emitir minutas de comunicación en el sentido de recomendar algo, o pedir informe al Ejecutivo Municipal, no puede en cambio, tomar decisiones que compete a las instancias que corresponden tramitar y resolver a las distintas instancias del Ejecutivo municipal, y menos, imponer conminatorias de ejecución de sus determinaciones en un plazo perentorio cuando se trata de meras recomendaciones o peticiones de informe, lo que no implica que en el marco de sus atribuciones y competencia impongan las sanciones que corresponda, previo proceso, y de acuerdo con las formas y los casos previstos por ley.
En el caso examinado, la recurrente exige el cumplimiento de las “conminatorias” emitidas por el Concejo Municipal (no recurrido) sin sopesar que es éste órgano colegiado que, en el marco de sus atribuciones, es el llamado a hacer cumplir sus determinaciones como ordenanzas o resoluciones municipales, u otras que no se traten, como el caso de las señaladas en las notas suscritas por el Presidente del Concejo Municipal, de simples recomendaciones, las que dicho sea de paso, por su naturaleza, en ningún caso pueden importar determinaciones de carácter imperativo.
Por otra parte, la recurrente tampoco a considerado que al tratarse de una presunta lesión a sus derechos subjetivos, en el marco de los deberes de todo ciudadano -al igual que todas las autoridades públicas- de acatar y cumplir con la Constitución Política del Estado y la leyes, debió acudir ante las autoridades administrativas llamadas por ley, en defensa del supuesto legítimo interés que cree se está conculcando, y demandar de las mismas, previo conocimiento de la parte denunciada, que se resuelva el caso por ella presentado, y en su caso, de no ser satisfecha su demanda, acudir a los medios de impugnación que la misma ley le franquea.
Todo, precisamente, en el marco de los principios de legalidad, entre otros, que rigen la administración pública. Asentir el hecho de que los administrados en lugar de acudir a las instancias correspondientes del Ejecutivo Municipal acudan directamente al órgano deliberante, iría, precisamente, en desmedro precisamente de la seguridad jurídica.
III.5.Por otra parte, en vista que el recurso de amparo constitucional ha sido interpuesto contra el Alcalde, porque dicha autoridad, pese a sus ruegos e insistencia, no resuelve su problema, es preciso señalar que la jurisprudencia constitucional ha establecido que el recurso de amparo constitucional tiene como características esenciales la subsidiariedad y la inmediatez, entendiéndose la primera como el requisito de haber agotado todas las instancias y medios legales idóneos antes de interponer el recurso; así la SC 0819/2003-R de 17 de junio, entre otras señala: “(…) la tutela que brinda el amparo constitucional está referida a los casos en que han sido agotados los medios que la ley otorga para tal objeto, puesto que dicho recurso tiene como característica la subsidiariedad y no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, hecho que desnaturalizaría su esencia(…)”.
Con relación a la subsidiariedad, este Tribunal ha señalado de manera reiterada que: “(…) no podrá ser interpuesta la acción extraordinaria del amparo, mientras no se hubiese hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal…” (SSCC 0953/2004-R, 1216/2004-R, 1343/2004-R y 1771/2004-R, entre otras).
En el caso examinado, la recurrente no ha demostrado que antes de la interposición del presente recurso hubiera acudido ante las autoridades administrativas llamadas por ley a objeto de que se resuelva su problema, y en último caso, ante la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, por lo que, sin mayor exégesis, en este contexto, no corresponde otorgar tutela alguna, sin desnaturalizar este medio extraordinario, regido exclusivamente por los principios de subsidiariedad e inmediatez, y por lo mismo, no es posible ingresar a dilucidar en cuanto al fondo la pretensión formulada puesto que la tutela que brinda este recurso está referida a los casos en que fueron agotados previamente los medios que la ley otorga para tal objeto, ya que el amparo no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, lo que desnaturalizaría su esencia. Así se establece, entre muchas otras, en las SSCC 1805/2003-R, 0011/2004-R y 1445/2004-R.
En consecuencia, el recurso de amparo constitucional interpuesto no se encuentra dentro de los alcances y previsiones del art. 19 de la CPE, de manera que el Tribunal de amparo al haber declarado improcedente el recurso interpuesto, aunque con otros fundamentos, ha dado correcta aplicación al citado precepto constitucional.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve APROBAR la Resolución 010/2007 de 11 de mayo, cursante de fs. 67 a 68 vta., pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene la Decana Dra. Martha Rojas Álvarez, por no haber conocido el asunto
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO
