SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0035/2007
Sucre, 25 de julio de 2007

Expediente: 2007-15874-32-RDN
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Artemio Arias Romano

En el recurso directo de nulidad interpuesto por Drago Komadina Rimassa en representación de American Airlines Inc. (Bolivia) contra Marco Antonio León León, Jefe Departamental del Trabajo - La Paz, demandando la nulidad de la Resolución Administrativa (RA) 609-07 de 2 de abril de 2007.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El recurrente, en el escrito de fs. 34 a 37, de 27 de abril de 2007, expresa:

El 3 de abril de 2007 fue notificado con la RA 609-07 de 2 de abril de 2007, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo - La Paz quien indebidamente pretende obligar a American Airlines, Inc. (Bolivia) la reincorporación inmediata de Rose Mary Smith Flores Troche (empleada); Resolución Administrativa que ha sido emitida en flagrante usurpación de funciones -respecto de las obligaciones del Ministerio- interpretando maliciosamente una norma reglamentaria infringiendo el art. 228 de la Constitución Política (CPE), actuando sin jurisdicción ni competencia.

El 15 de febrero de 2007, la entidad que representa decidió iniciar un proceso administrativo interno contra la empleada citada debido al incumplimiento de las funciones que le fueron asignadas así como por una serie de faltas y contravenciones emitidas contra el personal y clientes de la empresa. Cuando comenzaba el procedimiento, el 21 de febrero de 2007, fueron notificados con la denuncia formulada por Rose Mary Smith Flores Troche por “suspensión de trabajo”, por lo que, habiéndose apersonado ante el Conciliador del Ministerio de trabajo, éste, en un acto extraño y parcializado, ante el asomo de la denunciante, le informó que atendería el Jefe Departamental del Trabajo, hecho por el cual presentaron su queja.

Después de varios intentos de conciliación, el 3 de abril de 2007, fueron notificados con la RA 609-07 que ya asumió una posición parcializada. El 12 de abril de 2007 se apersonó ante las oficinas de la empresa, un inspector del Ministerio de Trabajo para preguntar sobre si se reincorporó la empleada y el 19 de abril, se les notificó con una conminatoria para reincorporar a la denunciante a su fuente de trabajo. El Jefe Departamental del Trabajo ignorando el ordenamiento legal vigente en el país pretende respaldar la “malhadada” RA 609-07 en la incongruente e inaplicable Resolución Ministerial (RM) 551/06 de 6 de diciembre de 2006, emitida por el Ministerio del Trabajo que no supedita sus previsiones a la Ley 2341, de Procedimiento Administrativo (LPA) ni a las de su Decreto Reglamentario aprobado por Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003.

La señalada RM 551/06, además de no supeditarse a las normas precedentemente indicadas “pretende -ilegalmente- facultar al Jefe Departamental de Trabajo a dictar Resoluciones Ministeriales” (sic).

El Jefe Departamental de Trabajo contravino lo previsto por el art. 3 inc. e) de la Ley 3351, de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) que señal: “Son atribuciones y obligaciones generales de los Ministros dictar normas relativas al ámbito de su competencia y resolver en última instancia, todo asunto administrativo que corresponda al Ministerio”, vulnerando, además el art. 6.I del DS 28631 de 8 de marzo de 2006, que determina una estructura general y niveles de organización de los Ministerios: Ministro; Viceministro; Director General y Jefe de Unidad, y 101 parágrafo I de la CPE que prevé que los Ministros de Estado son responsables de los actos de administración de sus respectivos ramos con el Presidente de la República.

El Jefe Departamental del Trabajo -como funcionario subalterno- no tiene facultades normativas ni ejecutivas para suscribir o dictar resoluciones administrativas en nombre o representación del Ministerio de Trabajo, por el contrario solo está facultado para emitir opiniones o interpretaciones, por lo que, al no tener éste facultad o atribución, que nace únicamente de la Ley, sus actos están viciados de nulidad que debe ser sancionado conforme prevé el art. 31 de la CPE.

American Airlines, Inc. (Bolivia), como entidad empleadora de Rose Mary Smith Flores Troche, “despidió” a ésta -aclaración efectuada en el memorial de fs. 50 a 51, de 11 de mayo de 2007, por el que interpuso recurso de reposición contra el inicial rechazo del recurso- en estricta observancia del art. 16 inc. a) de la Ley General del Trabajo (LGT). Por ello, es la persona jurídica directamente perjudicada o agraviada por la RA 609-07 de 2 de abril, del Jefe Departamental del Trabajo recurrido

I.1.2. Autoridad recurrida y petitorio

El recurso directo de nulidad está dirigido contra Marco Antonio León León, Jefe Departamental de Trabajo - La Paz, solicitando se declare la nulidad de la RA 609-07 de 2 de abril de 2007.

I.2. Admisión y citación

Por AC 240/2007-CA de 7 de mayo (fs. 38 a 42), el recurso planteado fue rechazado.

Mediante AC 260/2007 de 17 de mayo (fs. 52 a 55), fue repuesto el AC 240/2007-CA, y consiguientemente, se admitió el citado recurso directo de nulidad planteado contra la RA 609-07, dictada por el Jefe Departamental de Trabajo - La Paz, disponiéndose la citación de la autoridad recurrida para que responda y remita los antecedentes, cumpliéndose las diligencias el 11 de enero de 2006, según consta a fs. 75.

I.3. Alegaciones de la autoridad recurrida


Marco Antonio León León, Jefe Departamental del Trabajo - La Paz, en el escrito que cursa de fs. 111 a 113 vta., señala: 1) La Resolución impugnada constituye un acto administrativo fundado y motivado conforme a las previsiones de la Constitución Política del Estado (Régimen Social), Ley General del Trabajo y especialmente el DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y RM 551/06 de 6 de diciembre de 2006, que da la competencia, instruye, faculta y autoriza al Ministerio de Trabajo, para el efecto al que se refiere la RA 607-07; 2) El Decreto Supremo aludido refiere entre otras disposiciones que el trabajador que opte por la reincorporación podrá recurrir al Ministerio de Trabajo, donde se dispondrá su inmediata reincorporación y, por otra parte, que el Ministerio de Trabajo deberá aprobar la reglamentación específica al efecto mediante Resolución Ministerial; 3) La Resolución Ministerial emitida al efecto establece el procedimiento a seguir y señala las facultades y atribuciones del Ministerio de Trabajo y del Jefe Departamental de Trabajo; 4) La empresa representada por el recurrente conocía de la demanda de la trabajadora y con posterioridad a la RA 609-07, pese a su legal notificación, citación y emplazamiento, no interpuso los recursos establecidos conforme a la norma aplicable (revocatoria y jerárquico), de la Ley de Procedimiento Administrativo; 5) El art. 14 de la RM 551/06 claramente autoriza al Jefe Departamental de Trabajo emitir la resolución correspondiente, disponiendo la reincorporación del trabajador en la función que desempeñaba más el pago de los sueldos devengados y la reposición de los derechos laborales.

II. CONCLUSIONES

De la documentación que informa los antecedentes del recurso se constata que el 2 de abril de 2007, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, mediante RA 609-07, en vista de la denuncia presentada por Rose Mary Smith Flores Troche sobre reincorporación a su trabajo en American Airlines, Inc. (Bolivia), que cursa -según dice- en esa “Cartera de Estado”, resuelve la reincorporación inmediata de la denunciante a su fuente de trabajo al mismo puesto que ocupaba al momento de ser despedida, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago, al haber probado que no hubo despido justificado (fs. 29 y 30).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente interpone recurso directo de nulidad contra la RA 609-07, de 2 de abril de 2007, pronunciado por el Jefe Departamental de Trabajo - La Paz, porque dicha autoridad estaría usurpando funciones que son privativas del Ministro de Trabajo, y no tiene -como funcionario subalterno- facultades normativas ni ejecutivas para suscribir o dictar resoluciones administrativas en nombre o en representación del Ministerio de Trabajo estando facultado solo para emitir opiniones e interpretaciones, así como no cuenta con la competencia para actuar y/o firmar una resolución de reincorporación laboral haciendo uso de la Resolución Ministerial 551/06 y el DS 28699, infringiendo el art. 228 de la CPE.

III.1.El recurso directo de nulidad, es una acción jurisdiccional de control de legalidad, cuando no Constitucional, sobre si los actos o resoluciones de las autoridades públicas han sido dictados con jurisdicción y competencia, cuya finalidad está establecida por el art. 31 de la CPE.

En efecto, la citada norma constitucional declara expresamente sobre la nulidad de los actos “de los que usurpen funciones que no les competen”, así como los actos “de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

En ese mismo sentido, el art. 79.I de la LTC determina que procede el recurso directo de nulidad contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la Ley.

Este Tribunal Constitucional, al respecto, infiriendo del contenido de las normas constitucional y legal citadas, ha señalado que para que proceda la impugnación mediante el recurso de nulidad existen dos supuestos jurídicos: “1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima para ello; lo que significa el ejercicio ilegítimo, por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocida a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de las mismas por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, es decir, ejerza una jurisdicción o competencia inexistente en el ordenamiento jurídico” (SC 0020/2004, de 4 de marzo).

Así entendido los alcances de los supuestos jurídicos mencionados respecto de los actos o resoluciones sobre los que cabe impugnarse, es preciso también señalar que a la Juriddicción Constitucional sólo le atañe determinar si el servidor público o la entidad recurridos al dictar la resolución o actos impugnados, actuaron con jurisdicción y competencia, o si por el contrario, usurparon funciones que no les competen, sin que pueda referirse a otras cuestiones propias de vías legales diferentes.

III.2.Antes de ingresar al análisis de la problemática planteada es preciso dejar sentado que en cuanto a las atribuciones de la judicatura laboral para resolver conflictos laborales, este Tribunal en la SC 0009/2005 de 24 de enero, ha determinado: “La jurisdicción especial de Trabajo y Seguridad Social es la que, de acuerdo al art. 161 Constitucional, resuelve los conflictos entre patronos y trabajadores o empleados. Por su parte, el art. 9 del CPT establece que “la Judicatura del Trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, (...)”. En ese marco, de acuerdo con el art. 9 del mismo CPT, la aludida Resolución Constitucional refiere que: “no queda duda de quien es la autoridad competente para resolver el pago de beneficios sociales de un trabajador o empleado, sin que el Ministerio de Trabajo pueda atribuirse dicha función, bajo el argumento de que debe velar por la aplicación y cumplimiento de la legislación laboral, pues esta atribución, no implica que deba suplir las atribuciones de otras autoridades y menos jurisdiccionales”.

Por su parte la SC 0010/2005 igualmente de 24 de enero, y también en un recurso directo de nulidad, expresa: “(…) la jurisdicción especial del trabajo y seguridad social se ejerce por los órganos señalados por el art. 6 del CPT, teniendo competencia, de conformidad a su art. 9, 'para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, de la aplicación de las leyes de Seguridad Social, Vivienda de interés social, denuncias pro infracción de leyes sociales y de higiene y seguridad ocupacional (…)' y otras señaladas por ley. En coherencia con estas disposiciones el art. 1 del CPT establece: 'El código Procesal del Trabajo regulará los modos y las de tramitación y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales cuyo conocimiento corresponda a la judicatura laboral y de seguridad social', la cual por disposición del art. 6 del mismo cuerpo legal se ejerce por los juzgados del Trabajo y Seguridad Social, las Salas Sociales de las Cortes Superiores y la Corte Suprema de Justicia de su Sala Social y Administrativa”.

III.3.En otro orden, es imprescindible no soslayar y menos ignorar que toda la normativa emanada de autoridades administrativas -que incluye varias categorías como decretos, resoluciones, reglamentos, órdenes, etc.- no puede estar sino conforme a la Constitución y las leyes, tanto en su sentido material como formal; por ello, con relación al orden jerárquico de las normas dictadas por el Poder Ejecutivo cabe mencionar que en primer lugar está el Decreto Supremo que es aquél dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros; después la Resolución Suprema expedido por el Presidente de la República con uno o varios ministros de Estado; luego las Resoluciones multiministeriales, biministeriales o ministeriales de acuerdo al número de ministros que intervienen para tomar una determinación según el caso y finalmente las resoluciones administrativas.

Teniendo presente lo manifestado, para resolver la problemática planteada, como se tiene propuesto, cabe indicar que la Ley suprema del ordenamiento jurídico en el Título II (Régimen Social) de la Parte Tercera (Regímenes Especiales) de la Constitución Política del Estado, tras señalar en su art. 156 que el trabajo es un deber y un derecho, y que constituye la base del orden social y económico, establece:

“Artículo 157º.-

I. El trabajo y el capital gozan de la protección del Estado. La ley regulará sus relaciones estableciendo normas sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada máxima, trabajo de mujeres y menores, descansos semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de las empresas, indemnización por tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores.

II. Corresponde al Estado crear condiciones que garanticen para todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa.

Artículo 158º.-

I. El Estado tiene la obligación de defender el capital humano protegiendo la salud de la población; asegurará la continuidad de sus medios de subsistencia y rehabilitación de las personas inutilizadas; propenderá asimismo al mejoramiento de las condiciones de vida del grupo familiar.

II. Los regímenes de seguridad social se inspirarán en los principios de universalidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad y eficacia, cubriendo las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, paro forzoso, asignaciones familiares y vivienda de interés social”.

En ese mismo orden, en desarrollo de las normas constitucionales citadas, tanto la Ley General del Trabajo como su Reglamento, se refieren al eventual retiro de un empleado u obrero, ya sea por causas ajenas a su voluntad o por las causales que específicamente prevé la norma para imponer tal determinación, como también alude, de manera general, a los casos de cesación de servicios por quiebra o pérdida comprobada del empleador o en caso de clausura por liquidación o muerte del propietario. Tratándose del retiro por una causal ajena a su voluntad, el art. 13 de la LGT prevé: “(…) el patrono estará obligado independientemente del desahucio, a indemnizarle por tiempo de servicios…”; a su vez, el art. 16 de la LGT, prevé: “No habrá lugar a desahucio ni indemnización cuando exista una de las siguientes causales: a) Perjuicio material causado con intención en los instrumentos de trabajo; b) Revelación de secretos industriales; c) Omisiones o imprudencias que afecten a la seguridad o higiene industrial…”.

Por otra parte, la Ley 1182, de Inversiones, de 17 de septiembre de 1990, en su art. 13, expresa: “Las remuneraciones a empleados y trabajadores serán establecidas entre las partes. Los contratos de trabajo pueden convenirse o rescindirse libremente en conformidad a la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias…” (las negrillas son nuestras)

El 1 de mayo de 2006, mediante DS 28699, el Gobierno, en Consejo de Gabinete, con el objeto de -según señala el mismo Decreto- establecer una disposición reglamentaria a la Ley General del Trabajo y de concordancia y aplicación del artículo 13 de la Ley 1182, ratificó, entre otras normas, la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral y en el Capítulo III de dicho Decreto Supremo, estableció:

“Artículo 9.- (DESPIDOS).

I. En caso de producirse el despido del trabajador, el empleador deberá cancelar en el plazo impostergable de quince (15) días calendario el finiquito correspondiente a sueldos devengados, indemnización y todos los derechos que correspondan (…) II. En caso de que el empleador incumpla su obligación en el plazo establecido en el presente artículo (…).

Artículo 10.- (BENEFICIOS SOCIALES O REINCORPORACIÓN).

I. Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el artículo 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios o por su reincorporación.

II. Cuando el trabajador opte por los beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos, además de los beneficios y otros derechos que le correspondan, en el tiempo y condiciones señaladas en el artículo noveno del presente Decreto Supremo.

III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación, podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, donde una vez probado el despido injustificado, se dispondrá la inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento del despido más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago. En caso de negativa del empleador, el Ministerio de Trabajo impondrá multa por Infracción a Leyes Sociales, pudiendo el trabajador iniciar la demanda de Reincorporación ante el Juez de Trabajo y Seguridad Social con la prueba del despido injustificado expedida por el Ministerio de Trabajo”.

El mismo Decreto Supremo señala que el Ministerio de Trabajo, deberá aprobar mediante Resolución Ministerial el Reglamento Específico que respalde los procedimientos establecidos, los que -añade el Decreto Supremo- deberán ser simplificados y ágiles, con el objeto de evitar la excesiva burocracia y trámites costosos, largos e innecesarios. En ese contexto, el Ministro de Trabajo, mediante RM 551/06 de 6 de diciembre de 2006, aprueba el Procedimiento Administrativo de Reincorporación de Trabajadores Despedidos injustificadamente u otras disposiciones. Así, al respecto, el art. 14 (Capítulo II) de dicha Resolución Ministerial prevé:

“Artículo 14.- (Resolución). El Jefe Departamental de Trabajo, una vez recibida las actuaciones y documentación presentada, en el plazo de tres (3) días hábiles emitirá Resolución Administrativa correspondiente, disponiendo, la reincorporación del trabajador en la función que desempeñaba más el pago de sueldos devengados y la reposición de los derechos laborales.

III.4.De la Resolución Administrativa pronunciada por la autoridad recurrida se evidencia que ésta, en primer lugar, alude a tener conocimiento de la denuncia presentada en esa “Cartera de Estado”, resolviendo luego la reincorporación de la denunciante a su trabajo. Por cierto, si tan solo por ese enunciado se entendería que el Jefe Departamental de Trabajo estaría usurpando funciones -cuestión no especificada en el recurso formulado- cabe señalar que si bien una Jefatura Departamental de Trabajo, propiamente dicha no es una “Cartera de Estado”; empero, sí es una instancia administrativa del Ministerio de Trabajo cuyo mandato se ejerce de acuerdo a las atribuciones asignadas a este y conforme a una estructura jerárquica con jurisdicción y competencia en el ámbito nacional, y desarrollando las mismas, en ese contexto, también, departamentalmente.

No significa, entonces -en el marco del Reglamento a la Ley 3351, de 21 de febrero de 2006, de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), aprobado por DS 28631, que establece la estructura jerárquica del Ministerio de Trabajo, mencionando como parte del Viceministerio de Trabajo, a las Direcciones Generales de Empleo; de Trabajo y Seguridad Social; de Cooperativas y de Asuntos Sindicales- que las tareas delegadas a las respectivas Jefaturas en el ámbito departamental no asuman la unidad jurisdiccional del Ministerio, cuyas atribuciones esenciales (del Ministerio y no específicamente del Ministro), entre otras, son las de “a) Garantizar la defensa efectiva de los derechos de los trabajadores del país, b) Vigilar la aplicación y cumplimiento de la legislación nacional y la de los convenios internacionales en materia laboral…”.

Es en ese mismo sentido que el art. 81 del Reglamento aludido, al referirse a las atribuciones del Viceministerio de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas, establece entre sus atribuciones las de “a) Hacer cumplir las normas laborales y sociales, b) Supervisar el cumplimiento de las normas, disposiciones legales y convenios internacionales en todo el país…”

Por lo tanto, desde esa perspectiva, no es evidente que el Jefe Departamental de Trabajo hubiera usurpado funciones del Ministro de Trabajo al emitir una resolución que, conforme a la Constitución Política del Estado y las leyes, desarrolla funciones en el ámbito de lo asignado al Ministerio del Trabajo.

Por otra parte, teniendo en cuenta que, conforme establece el art. 228 de la CPE, los Tribunales, jueces y autoridades deben aplicar con preferencia la Ley suprema del ordenamiento jurídico con preferencia a las leyes y estas con preferencia a cualesquiera otra resoluciones, debe entenderse que el art. 190 del DS 28699, referido a los beneficios sociales y reincorporaciones alude claramente a aquellos casos en los que el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o su reincorporación; es decir, en el marco de la Ley General del Trabajo, se refiere a aquéllos que fueron despedidos por motivo de una presunta causa legal sin serla, por lo que ante tal anomalía, y verificado tal extremo, a petición del trabajador -en la vía administrativa- imponer su reincorporación- o sí el trabajador así lo quiere, aceptar el pago de sus beneficios sociales de acuerdo con el art. 13 de la LGT, en el que el retiro no depende de la voluntad del trabajador, sino de la voluntad unilateral del empleador.

Luego el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz al conocer de una denuncia formulada por un trabajadora sometida a proceso -según expone el recurrente- y en el que la autoridad administrativa ha verificado que la causa del despido no es legal, dicha autoridad tiene plena competencia para disponer la reincorporación prevista, de manera fundamentada sobre el hecho concreto- y sin perjuicio de que el empleador pueda acudir a las vías previstas para impugnar tal determinación.

En ese orden, al prever el DS 28699, la función del Ministerio de Trabajo, a través de las Jefaturas Departamentales, la facultad de estas últimas, de acuerdo a la RM 551/06, emitir resoluciones disponiendo la reincorporación del trabajador, queda evidenciado, que el Jefe Departamental de Trabajo recurrido, en el ámbito de la competencia señalada, no ha incurrido en la previsión del art. 31 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren el art. 120.6ª de la CPE; arts. 7 inc. 6) y 79 y ss. de la LTC, resuelve, declarar INFUNDADO el recurso directo de nulidad planteado.

En aplicación del art. 85 inc. 1) de la LTC, se impone costas y multa de Bs200.- (doscientos bolivianos) al recurrente, a favor del Tesoro Judicial.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No intervienen la Presidenta Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas por estar de viaje en misión oficial y la Decana Dra. Martha Rojas Álvarez, por encontrarse en uso de su vacación.

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0035/2007
Sucre, 25 de julio de 2007

Expediente: 2007-15874-32-RDN
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Artemio Arias Romano

En el recurso directo de nulidad interpuesto por Drago Komadina Rimassa en representación de American Airlines Inc. (Bolivia) contra Marco Antonio León León, Jefe Departamental del Trabajo - La Paz, demandando la nulidad de la Resolución Administrativa (RA) 609-07 de 2 de abril de 2007.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El recurrente, en el escrito de fs. 34 a 37, de 27 de abril de 2007, expresa:

El 3 de abril de 2007 fue notificado con la RA 609-07 de 2 de abril de 2007, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo - La Paz quien indebidamente pretende obligar a American Airlines, Inc. (Bolivia) la reincorporación inmediata de Rose Mary Smith Flores Troche (empleada); Resolución Administrativa que ha sido emitida en flagrante usurpación de funciones -respecto de las obligaciones del Ministerio- interpretando maliciosamente una norma reglamentaria infringiendo el art. 228 de la Constitución Política (CPE), actuando sin jurisdicción ni competencia.

El 15 de febrero de 2007, la entidad que representa decidió iniciar un proceso administrativo interno contra la empleada citada debido al incumplimiento de las funciones que le fueron asignadas así como por una serie de faltas y contravenciones emitidas contra el personal y clientes de la empresa. Cuando comenzaba el procedimiento, el 21 de febrero de 2007, fueron notificados con la denuncia formulada por Rose Mary Smith Flores Troche por “suspensión de trabajo”, por lo que, habiéndose apersonado ante el Conciliador del Ministerio de trabajo, éste, en un acto extraño y parcializado, ante el asomo de la denunciante, le informó que atendería el Jefe Departamental del Trabajo, hecho por el cual presentaron su queja.

Después de varios intentos de conciliación, el 3 de abril de 2007, fueron notificados con la RA 609-07 que ya asumió una posición parcializada. El 12 de abril de 2007 se apersonó ante las oficinas de la empresa, un inspector del Ministerio de Trabajo para preguntar sobre si se reincorporó la empleada y el 19 de abril, se les notificó con una conminatoria para reincorporar a la denunciante a su fuente de trabajo. El Jefe Departamental del Trabajo ignorando el ordenamiento legal vigente en el país pretende respaldar la “malhadada” RA 609-07 en la incongruente e inaplicable Resolución Ministerial (RM) 551/06 de 6 de diciembre de 2006, emitida por el Ministerio del Trabajo que no supedita sus previsiones a la Ley 2341, de Procedimiento Administrativo (LPA) ni a las de su Decreto Reglamentario aprobado por Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003.

La señalada RM 551/06, además de no supeditarse a las normas precedentemente indicadas “pretende -ilegalmente- facultar al Jefe Departamental de Trabajo a dictar Resoluciones Ministeriales” (sic).

El Jefe Departamental de Trabajo contravino lo previsto por el art. 3 inc. e) de la Ley 3351, de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) que señal: “Son atribuciones y obligaciones generales de los Ministros dictar normas relativas al ámbito de su competencia y resolver en última instancia, todo asunto administrativo que corresponda al Ministerio”, vulnerando, además el art. 6.I del DS 28631 de 8 de marzo de 2006, que determina una estructura general y niveles de organización de los Ministerios: Ministro; Viceministro; Director General y Jefe de Unidad, y 101 parágrafo I de la CPE que prevé que los Ministros de Estado son responsables de los actos de administración de sus respectivos ramos con el Presidente de la República.

El Jefe Departamental del Trabajo -como funcionario subalterno- no tiene facultades normativas ni ejecutivas para suscribir o dictar resoluciones administrativas en nombre o representación del Ministerio de Trabajo, por el contrario solo está facultado para emitir opiniones o interpretaciones, por lo que, al no tener éste facultad o atribución, que nace únicamente de la Ley, sus actos están viciados de nulidad que debe ser sancionado conforme prevé el art. 31 de la CPE.

American Airlines, Inc. (Bolivia), como entidad empleadora de Rose Mary Smith Flores Troche, “despidió” a ésta -aclaración efectuada en el memorial de fs. 50 a 51, de 11 de mayo de 2007, por el que interpuso recurso de reposición contra el inicial rechazo del recurso- en estricta observancia del art. 16 inc. a) de la Ley General del Trabajo (LGT). Por ello, es la persona jurídica directamente perjudicada o agraviada por la RA 609-07 de 2 de abril, del Jefe Departamental del Trabajo recurrido

I.1.2. Autoridad recurrida y petitorio

El recurso directo de nulidad está dirigido contra Marco Antonio León León, Jefe Departamental de Trabajo - La Paz, solicitando se declare la nulidad de la RA 609-07 de 2 de abril de 2007.

I.2. Admisión y citación

Por AC 240/2007-CA de 7 de mayo (fs. 38 a 42), el recurso planteado fue rechazado.

Mediante AC 260/2007 de 17 de mayo (fs. 52 a 55), fue repuesto el AC 240/2007-CA, y consiguientemente, se admitió el citado recurso directo de nulidad planteado contra la RA 609-07, dictada por el Jefe Departamental de Trabajo - La Paz, disponiéndose la citación de la autoridad recurrida para que responda y remita los antecedentes, cumpliéndose las diligencias el 11 de enero de 2006, según consta a fs. 75.

I.3. Alegaciones de la autoridad recurrida


Marco Antonio León León, Jefe Departamental del Trabajo - La Paz, en el escrito que cursa de fs. 111 a 113 vta., señala: 1) La Resolución impugnada constituye un acto administrativo fundado y motivado conforme a las previsiones de la Constitución Política del Estado (Régimen Social), Ley General del Trabajo y especialmente el DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y RM 551/06 de 6 de diciembre de 2006, que da la competencia, instruye, faculta y autoriza al Ministerio de Trabajo, para el efecto al que se refiere la RA 607-07; 2) El Decreto Supremo aludido refiere entre otras disposiciones que el trabajador que opte por la reincorporación podrá recurrir al Ministerio de Trabajo, donde se dispondrá su inmediata reincorporación y, por otra parte, que el Ministerio de Trabajo deberá aprobar la reglamentación específica al efecto mediante Resolución Ministerial; 3) La Resolución Ministerial emitida al efecto establece el procedimiento a seguir y señala las facultades y atribuciones del Ministerio de Trabajo y del Jefe Departamental de Trabajo; 4) La empresa representada por el recurrente conocía de la demanda de la trabajadora y con posterioridad a la RA 609-07, pese a su legal notificación, citación y emplazamiento, no interpuso los recursos establecidos conforme a la norma aplicable (revocatoria y jerárquico), de la Ley de Procedimiento Administrativo; 5) El art. 14 de la RM 551/06 claramente autoriza al Jefe Departamental de Trabajo emitir la resolución correspondiente, disponiendo la reincorporación del trabajador en la función que desempeñaba más el pago de los sueldos devengados y la reposición de los derechos laborales.

II. CONCLUSIONES

De la documentación que informa los antecedentes del recurso se constata que el 2 de abril de 2007, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, mediante RA 609-07, en vista de la denuncia presentada por Rose Mary Smith Flores Troche sobre reincorporación a su trabajo en American Airlines, Inc. (Bolivia), que cursa -según dice- en esa “Cartera de Estado”, resuelve la reincorporación inmediata de la denunciante a su fuente de trabajo al mismo puesto que ocupaba al momento de ser despedida, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago, al haber probado que no hubo despido justificado (fs. 29 y 30).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente interpone recurso directo de nulidad contra la RA 609-07, de 2 de abril de 2007, pronunciado por el Jefe Departamental de Trabajo - La Paz, porque dicha autoridad estaría usurpando funciones que son privativas del Ministro de Trabajo, y no tiene -como funcionario subalterno- facultades normativas ni ejecutivas para suscribir o dictar resoluciones administrativas en nombre o en representación del Ministerio de Trabajo estando facultado solo para emitir opiniones e interpretaciones, así como no cuenta con la competencia para actuar y/o firmar una resolución de reincorporación laboral haciendo uso de la Resolución Ministerial 551/06 y el DS 28699, infringiendo el art. 228 de la CPE.

III.1.El recurso directo de nulidad, es una acción jurisdiccional de control de legalidad, cuando no Constitucional, sobre si los actos o resoluciones de las autoridades públicas han sido dictados con jurisdicción y competencia, cuya finalidad está establecida por el art. 31 de la CPE.

En efecto, la citada norma constitucional declara expresamente sobre la nulidad de los actos “de los que usurpen funciones que no les competen”, así como los actos “de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

En ese mismo sentido, el art. 79.I de la LTC determina que procede el recurso directo de nulidad contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la Ley.

Este Tribunal Constitucional, al respecto, infiriendo del contenido de las normas constitucional y legal citadas, ha señalado que para que proceda la impugnación mediante el recurso de nulidad existen dos supuestos jurídicos: “1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima para ello; lo que significa el ejercicio ilegítimo, por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocida a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de las mismas por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, es decir, ejerza una jurisdicción o competencia inexistente en el ordenamiento jurídico” (SC 0020/2004, de 4 de marzo).

Así entendido los alcances de los supuestos jurídicos mencionados respecto de los actos o resoluciones sobre los que cabe impugnarse, es preciso también señalar que a la Juriddicción Constitucional sólo le atañe determinar si el servidor público o la entidad recurridos al dictar la resolución o actos impugnados, actuaron con jurisdicción y competencia, o si por el contrario, usurparon funciones que no les competen, sin que pueda referirse a otras cuestiones propias de vías legales diferentes.

III.2.Antes de ingresar al análisis de la problemática planteada es preciso dejar sentado que en cuanto a las atribuciones de la judicatura laboral para resolver conflictos laborales, este Tribunal en la SC 0009/2005 de 24 de enero, ha determinado: “La jurisdicción especial de Trabajo y Seguridad Social es la que, de acuerdo al art. 161 Constitucional, resuelve los conflictos entre patronos y trabajadores o empleados. Por su parte, el art. 9 del CPT establece que “la Judicatura del Trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, (...)”. En ese marco, de acuerdo con el art. 9 del mismo CPT, la aludida Resolución Constitucional refiere que: “no queda duda de quien es la autoridad competente para resolver el pago de beneficios sociales de un trabajador o empleado, sin que el Ministerio de Trabajo pueda atribuirse dicha función, bajo el argumento de que debe velar por la aplicación y cumplimiento de la legislación laboral, pues esta atribución, no implica que deba suplir las atribuciones de otras autoridades y menos jurisdiccionales”.

Por su parte la SC 0010/2005 igualmente de 24 de enero, y también en un recurso directo de nulidad, expresa: “(…) la jurisdicción especial del trabajo y seguridad social se ejerce por los órganos señalados por el art. 6 del CPT, teniendo competencia, de conformidad a su art. 9, 'para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, de la aplicación de las leyes de Seguridad Social, Vivienda de interés social, denuncias pro infracción de leyes sociales y de higiene y seguridad ocupacional (…)' y otras señaladas por ley. En coherencia con estas disposiciones el art. 1 del CPT establece: 'El código Procesal del Trabajo regulará los modos y las de tramitación y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales cuyo conocimiento corresponda a la judicatura laboral y de seguridad social', la cual por disposición del art. 6 del mismo cuerpo legal se ejerce por los juzgados del Trabajo y Seguridad Social, las Salas Sociales de las Cortes Superiores y la Corte Suprema de Justicia de su Sala Social y Administrativa”.

III.3.En otro orden, es imprescindible no soslayar y menos ignorar que toda la normativa emanada de autoridades administrativas -que incluye varias categorías como decretos, resoluciones, reglamentos, órdenes, etc.- no puede estar sino conforme a la Constitución y las leyes, tanto en su sentido material como formal; por ello, con relación al orden jerárquico de las normas dictadas por el Poder Ejecutivo cabe mencionar que en primer lugar está el Decreto Supremo que es aquél dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros; después la Resolución Suprema expedido por el Presidente de la República con uno o varios ministros de Estado; luego las Resoluciones multiministeriales, biministeriales o ministeriales de acuerdo al número de ministros que intervienen para tomar una determinación según el caso y finalmente las resoluciones administrativas.

Teniendo presente lo manifestado, para resolver la problemática planteada, como se tiene propuesto, cabe indicar que la Ley suprema del ordenamiento jurídico en el Título II (Régimen Social) de la Parte Tercera (Regímenes Especiales) de la Constitución Política del Estado, tras señalar en su art. 156 que el trabajo es un deber y un derecho, y que constituye la base del orden social y económico, establece:

“Artículo 157º.-

I. El trabajo y el capital gozan de la protección del Estado. La ley regulará sus relaciones estableciendo normas sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada máxima, trabajo de mujeres y menores, descansos semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de las empresas, indemnización por tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores.

II. Corresponde al Estado crear condiciones que garanticen para todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa.

Artículo 158º.-

I. El Estado tiene la obligación de defender el capital humano protegiendo la salud de la población; asegurará la continuidad de sus medios de subsistencia y rehabilitación de las personas inutilizadas; propenderá asimismo al mejoramiento de las condiciones de vida del grupo familiar.

II. Los regímenes de seguridad social se inspirarán en los principios de universalidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad y eficacia, cubriendo las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, paro forzoso, asignaciones familiares y vivienda de interés social”.

En ese mismo orden, en desarrollo de las normas constitucionales citadas, tanto la Ley General del Trabajo como su Reglamento, se refieren al eventual retiro de un empleado u obrero, ya sea por causas ajenas a su voluntad o por las causales que específicamente prevé la norma para imponer tal determinación, como también alude, de manera general, a los casos de cesación de servicios por quiebra o pérdida comprobada del empleador o en caso de clausura por liquidación o muerte del propietario. Tratándose del retiro por una causal ajena a su voluntad, el art. 13 de la LGT prevé: “(…) el patrono estará obligado independientemente del desahucio, a indemnizarle por tiempo de servicios…”; a su vez, el art. 16 de la LGT, prevé: “No habrá lugar a desahucio ni indemnización cuando exista una de las siguientes causales: a) Perjuicio material causado con intención en los instrumentos de trabajo; b) Revelación de secretos industriales; c) Omisiones o imprudencias que afecten a la seguridad o higiene industrial…”.

Por otra parte, la Ley 1182, de Inversiones, de 17 de septiembre de 1990, en su art. 13, expresa: “Las remuneraciones a empleados y trabajadores serán establecidas entre las partes. Los contratos de trabajo pueden convenirse o rescindirse libremente en conformidad a la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias…” (las negrillas son nuestras)

El 1 de mayo de 2006, mediante DS 28699, el Gobierno, en Consejo de Gabinete, con el objeto de -según señala el mismo Decreto- establecer una disposición reglamentaria a la Ley General del Trabajo y de concordancia y aplicación del artículo 13 de la Ley 1182, ratificó, entre otras normas, la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral y en el Capítulo III de dicho Decreto Supremo, estableció:

“Artículo 9.- (DESPIDOS).

I. En caso de producirse el despido del trabajador, el empleador deberá cancelar en el plazo impostergable de quince (15) días calendario el finiquito correspondiente a sueldos devengados, indemnización y todos los derechos que correspondan (…) II. En caso de que el empleador incumpla su obligación en el plazo establecido en el presente artículo (…).

Artículo 10.- (BENEFICIOS SOCIALES O REINCORPORACIÓN).

I. Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el artículo 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios o por su reincorporación.

II. Cuando el trabajador opte por los beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos, además de los beneficios y otros derechos que le correspondan, en el tiempo y condiciones señaladas en el artículo noveno del presente Decreto Supremo.

III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación, podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, donde una vez probado el despido injustificado, se dispondrá la inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento del despido más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago. En caso de negativa del empleador, el Ministerio de Trabajo impondrá multa por Infracción a Leyes Sociales, pudiendo el trabajador iniciar la demanda de Reincorporación ante el Juez de Trabajo y Seguridad Social con la prueba del despido injustificado expedida por el Ministerio de Trabajo”.

El mismo Decreto Supremo señala que el Ministerio de Trabajo, deberá aprobar mediante Resolución Ministerial el Reglamento Específico que respalde los procedimientos establecidos, los que -añade el Decreto Supremo- deberán ser simplificados y ágiles, con el objeto de evitar la excesiva burocracia y trámites costosos, largos e innecesarios. En ese contexto, el Ministro de Trabajo, mediante RM 551/06 de 6 de diciembre de 2006, aprueba el Procedimiento Administrativo de Reincorporación de Trabajadores Despedidos injustificadamente u otras disposiciones. Así, al respecto, el art. 14 (Capítulo II) de dicha Resolución Ministerial prevé:

“Artículo 14.- (Resolución). El Jefe Departamental de Trabajo, una vez recibida las actuaciones y documentación presentada, en el plazo de tres (3) días hábiles emitirá Resolución Administrativa correspondiente, disponiendo, la reincorporación del trabajador en la función que desempeñaba más el pago de sueldos devengados y la reposición de los derechos laborales.

III.4.De la Resolución Administrativa pronunciada por la autoridad recurrida se evidencia que ésta, en primer lugar, alude a tener conocimiento de la denuncia presentada en esa “Cartera de Estado”, resolviendo luego la reincorporación de la denunciante a su trabajo. Por cierto, si tan solo por ese enunciado se entendería que el Jefe Departamental de Trabajo estaría usurpando funciones -cuestión no especificada en el recurso formulado- cabe señalar que si bien una Jefatura Departamental de Trabajo, propiamente dicha no es una “Cartera de Estado”; empero, sí es una instancia administrativa del Ministerio de Trabajo cuyo mandato se ejerce de acuerdo a las atribuciones asignadas a este y conforme a una estructura jerárquica con jurisdicción y competencia en el ámbito nacional, y desarrollando las mismas, en ese contexto, también, departamentalmente.

No significa, entonces -en el marco del Reglamento a la Ley 3351, de 21 de febrero de 2006, de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), aprobado por DS 28631, que establece la estructura jerárquica del Ministerio de Trabajo, mencionando como parte del Viceministerio de Trabajo, a las Direcciones Generales de Empleo; de Trabajo y Seguridad Social; de Cooperativas y de Asuntos Sindicales- que las tareas delegadas a las respectivas Jefaturas en el ámbito departamental no asuman la unidad jurisdiccional del Ministerio, cuyas atribuciones esenciales (del Ministerio y no específicamente del Ministro), entre otras, son las de “a) Garantizar la defensa efectiva de los derechos de los trabajadores del país, b) Vigilar la aplicación y cumplimiento de la legislación nacional y la de los convenios internacionales en materia laboral…”.

Es en ese mismo sentido que el art. 81 del Reglamento aludido, al referirse a las atribuciones del Viceministerio de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas, establece entre sus atribuciones las de “a) Hacer cumplir las normas laborales y sociales, b) Supervisar el cumplimiento de las normas, disposiciones legales y convenios internacionales en todo el país…”

Por lo tanto, desde esa perspectiva, no es evidente que el Jefe Departamental de Trabajo hubiera usurpado funciones del Ministro de Trabajo al emitir una resolución que, conforme a la Constitución Política del Estado y las leyes, desarrolla funciones en el ámbito de lo asignado al Ministerio del Trabajo.

Por otra parte, teniendo en cuenta que, conforme establece el art. 228 de la CPE, los Tribunales, jueces y autoridades deben aplicar con preferencia la Ley suprema del ordenamiento jurídico con preferencia a las leyes y estas con preferencia a cualesquiera otra resoluciones, debe entenderse que el art. 190 del DS 28699, referido a los beneficios sociales y reincorporaciones alude claramente a aquellos casos en los que el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o su reincorporación; es decir, en el marco de la Ley General del Trabajo, se refiere a aquéllos que fueron despedidos por motivo de una presunta causa legal sin serla, por lo que ante tal anomalía, y verificado tal extremo, a petición del trabajador -en la vía administrativa- imponer su reincorporación- o sí el trabajador así lo quiere, aceptar el pago de sus beneficios sociales de acuerdo con el art. 13 de la LGT, en el que el retiro no depende de la voluntad del trabajador, sino de la voluntad unilateral del empleador.

Luego el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz al conocer de una denuncia formulada por un trabajadora sometida a proceso -según expone el recurrente- y en el que la autoridad administrativa ha verificado que la causa del despido no es legal, dicha autoridad tiene plena competencia para disponer la reincorporación prevista, de manera fundamentada sobre el hecho concreto- y sin perjuicio de que el empleador pueda acudir a las vías previstas para impugnar tal determinación.

En ese orden, al prever el DS 28699, la función del Ministerio de Trabajo, a través de las Jefaturas Departamentales, la facultad de estas últimas, de acuerdo a la RM 551/06, emitir resoluciones disponiendo la reincorporación del trabajador, queda evidenciado, que el Jefe Departamental de Trabajo recurrido, en el ámbito de la competencia señalada, no ha incurrido en la previsión del art. 31 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren el art. 120.6ª de la CPE; arts. 7 inc. 6) y 79 y ss. de la LTC, resuelve, declarar INFUNDADO el recurso directo de nulidad planteado.

En aplicación del art. 85 inc. 1) de la LTC, se impone costas y multa de Bs200.- (doscientos bolivianos) al recurrente, a favor del Tesoro Judicial.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No intervienen la Presidenta Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas por estar de viaje en misión oficial y la Decana Dra. Martha Rojas Álvarez, por encontrarse en uso de su vacación.

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0035/2007
Sucre, 25 de julio de 2007

Expediente: 2007-15874-32-RDN
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Artemio Arias Romano

En el recurso directo de nulidad interpuesto por Drago Komadina Rimassa en representación de American Airlines Inc. (Bolivia) contra Marco Antonio León León, Jefe Departamental del Trabajo - La Paz, demandando la nulidad de la Resolución Administrativa (RA) 609-07 de 2 de abril de 2007.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El recurrente, en el escrito de fs. 34 a 37, de 27 de abril de 2007, expresa:

El 3 de abril de 2007 fue notificado con la RA 609-07 de 2 de abril de 2007, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo - La Paz quien indebidamente pretende obligar a American Airlines, Inc. (Bolivia) la reincorporación inmediata de Rose Mary Smith Flores Troche (empleada); Resolución Administrativa que ha sido emitida en flagrante usurpación de funciones -respecto de las obligaciones del Ministerio- interpretando maliciosamente una norma reglamentaria infringiendo el art. 228 de la Constitución Política (CPE), actuando sin jurisdicción ni competencia.

El 15 de febrero de 2007, la entidad que representa decidió iniciar un proceso administrativo interno contra la empleada citada debido al incumplimiento de las funciones que le fueron asignadas así como por una serie de faltas y contravenciones emitidas contra el personal y clientes de la empresa. Cuando comenzaba el procedimiento, el 21 de febrero de 2007, fueron notificados con la denuncia formulada por Rose Mary Smith Flores Troche por “suspensión de trabajo”, por lo que, habiéndose apersonado ante el Conciliador del Ministerio de trabajo, éste, en un acto extraño y parcializado, ante el asomo de la denunciante, le informó que atendería el Jefe Departamental del Trabajo, hecho por el cual presentaron su queja.

Después de varios intentos de conciliación, el 3 de abril de 2007, fueron notificados con la RA 609-07 que ya asumió una posición parcializada. El 12 de abril de 2007 se apersonó ante las oficinas de la empresa, un inspector del Ministerio de Trabajo para preguntar sobre si se reincorporó la empleada y el 19 de abril, se les notificó con una conminatoria para reincorporar a la denunciante a su fuente de trabajo. El Jefe Departamental del Trabajo ignorando el ordenamiento legal vigente en el país pretende respaldar la “malhadada” RA 609-07 en la incongruente e inaplicable Resolución Ministerial (RM) 551/06 de 6 de diciembre de 2006, emitida por el Ministerio del Trabajo que no supedita sus previsiones a la Ley 2341, de Procedimiento Administrativo (LPA) ni a las de su Decreto Reglamentario aprobado por Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003.

La señalada RM 551/06, además de no supeditarse a las normas precedentemente indicadas “pretende -ilegalmente- facultar al Jefe Departamental de Trabajo a dictar Resoluciones Ministeriales” (sic).

El Jefe Departamental de Trabajo contravino lo previsto por el art. 3 inc. e) de la Ley 3351, de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) que señal: “Son atribuciones y obligaciones generales de los Ministros dictar normas relativas al ámbito de su competencia y resolver en última instancia, todo asunto administrativo que corresponda al Ministerio”, vulnerando, además el art. 6.I del DS 28631 de 8 de marzo de 2006, que determina una estructura general y niveles de organización de los Ministerios: Ministro; Viceministro; Director General y Jefe de Unidad, y 101 parágrafo I de la CPE que prevé que los Ministros de Estado son responsables de los actos de administración de sus respectivos ramos con el Presidente de la República.

El Jefe Departamental del Trabajo -como funcionario subalterno- no tiene facultades normativas ni ejecutivas para suscribir o dictar resoluciones administrativas en nombre o representación del Ministerio de Trabajo, por el contrario solo está facultado para emitir opiniones o interpretaciones, por lo que, al no tener éste facultad o atribución, que nace únicamente de la Ley, sus actos están viciados de nulidad que debe ser sancionado conforme prevé el art. 31 de la CPE.

American Airlines, Inc. (Bolivia), como entidad empleadora de Rose Mary Smith Flores Troche, “despidió” a ésta -aclaración efectuada en el memorial de fs. 50 a 51, de 11 de mayo de 2007, por el que interpuso recurso de reposición contra el inicial rechazo del recurso- en estricta observancia del art. 16 inc. a) de la Ley General del Trabajo (LGT). Por ello, es la persona jurídica directamente perjudicada o agraviada por la RA 609-07 de 2 de abril, del Jefe Departamental del Trabajo recurrido

I.1.2. Autoridad recurrida y petitorio

El recurso directo de nulidad está dirigido contra Marco Antonio León León, Jefe Departamental de Trabajo - La Paz, solicitando se declare la nulidad de la RA 609-07 de 2 de abril de 2007.

I.2. Admisión y citación

Por AC 240/2007-CA de 7 de mayo (fs. 38 a 42), el recurso planteado fue rechazado.

Mediante AC 260/2007 de 17 de mayo (fs. 52 a 55), fue repuesto el AC 240/2007-CA, y consiguientemente, se admitió el citado recurso directo de nulidad planteado contra la RA 609-07, dictada por el Jefe Departamental de Trabajo - La Paz, disponiéndose la citación de la autoridad recurrida para que responda y remita los antecedentes, cumpliéndose las diligencias el 11 de enero de 2006, según consta a fs. 75.

I.3. Alegaciones de la autoridad recurrida


Marco Antonio León León, Jefe Departamental del Trabajo - La Paz, en el escrito que cursa de fs. 111 a 113 vta., señala: 1) La Resolución impugnada constituye un acto administrativo fundado y motivado conforme a las previsiones de la Constitución Política del Estado (Régimen Social), Ley General del Trabajo y especialmente el DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y RM 551/06 de 6 de diciembre de 2006, que da la competencia, instruye, faculta y autoriza al Ministerio de Trabajo, para el efecto al que se refiere la RA 607-07; 2) El Decreto Supremo aludido refiere entre otras disposiciones que el trabajador que opte por la reincorporación podrá recurrir al Ministerio de Trabajo, donde se dispondrá su inmediata reincorporación y, por otra parte, que el Ministerio de Trabajo deberá aprobar la reglamentación específica al efecto mediante Resolución Ministerial; 3) La Resolución Ministerial emitida al efecto establece el procedimiento a seguir y señala las facultades y atribuciones del Ministerio de Trabajo y del Jefe Departamental de Trabajo; 4) La empresa representada por el recurrente conocía de la demanda de la trabajadora y con posterioridad a la RA 609-07, pese a su legal notificación, citación y emplazamiento, no interpuso los recursos establecidos conforme a la norma aplicable (revocatoria y jerárquico), de la Ley de Procedimiento Administrativo; 5) El art. 14 de la RM 551/06 claramente autoriza al Jefe Departamental de Trabajo emitir la resolución correspondiente, disponiendo la reincorporación del trabajador en la función que desempeñaba más el pago de los sueldos devengados y la reposición de los derechos laborales.

II. CONCLUSIONES

De la documentación que informa los antecedentes del recurso se constata que el 2 de abril de 2007, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, mediante RA 609-07, en vista de la denuncia presentada por Rose Mary Smith Flores Troche sobre reincorporación a su trabajo en American Airlines, Inc. (Bolivia), que cursa -según dice- en esa “Cartera de Estado”, resuelve la reincorporación inmediata de la denunciante a su fuente de trabajo al mismo puesto que ocupaba al momento de ser despedida, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago, al haber probado que no hubo despido justificado (fs. 29 y 30).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente interpone recurso directo de nulidad contra la RA 609-07, de 2 de abril de 2007, pronunciado por el Jefe Departamental de Trabajo - La Paz, porque dicha autoridad estaría usurpando funciones que son privativas del Ministro de Trabajo, y no tiene -como funcionario subalterno- facultades normativas ni ejecutivas para suscribir o dictar resoluciones administrativas en nombre o en representación del Ministerio de Trabajo estando facultado solo para emitir opiniones e interpretaciones, así como no cuenta con la competencia para actuar y/o firmar una resolución de reincorporación laboral haciendo uso de la Resolución Ministerial 551/06 y el DS 28699, infringiendo el art. 228 de la CPE.

III.1.El recurso directo de nulidad, es una acción jurisdiccional de control de legalidad, cuando no Constitucional, sobre si los actos o resoluciones de las autoridades públicas han sido dictados con jurisdicción y competencia, cuya finalidad está establecida por el art. 31 de la CPE.

En efecto, la citada norma constitucional declara expresamente sobre la nulidad de los actos “de los que usurpen funciones que no les competen”, así como los actos “de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

En ese mismo sentido, el art. 79.I de la LTC determina que procede el recurso directo de nulidad contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la Ley.

Este Tribunal Constitucional, al respecto, infiriendo del contenido de las normas constitucional y legal citadas, ha señalado que para que proceda la impugnación mediante el recurso de nulidad existen dos supuestos jurídicos: “1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima para ello; lo que significa el ejercicio ilegítimo, por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocida a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de las mismas por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, es decir, ejerza una jurisdicción o competencia inexistente en el ordenamiento jurídico” (SC 0020/2004, de 4 de marzo).

Así entendido los alcances de los supuestos jurídicos mencionados respecto de los actos o resoluciones sobre los que cabe impugnarse, es preciso también señalar que a la Juriddicción Constitucional sólo le atañe determinar si el servidor público o la entidad recurridos al dictar la resolución o actos impugnados, actuaron con jurisdicción y competencia, o si por el contrario, usurparon funciones que no les competen, sin que pueda referirse a otras cuestiones propias de vías legales diferentes.

III.2.Antes de ingresar al análisis de la problemática planteada es preciso dejar sentado que en cuanto a las atribuciones de la judicatura laboral para resolver conflictos laborales, este Tribunal en la SC 0009/2005 de 24 de enero, ha determinado: “La jurisdicción especial de Trabajo y Seguridad Social es la que, de acuerdo al art. 161 Constitucional, resuelve los conflictos entre patronos y trabajadores o empleados. Por su parte, el art. 9 del CPT establece que “la Judicatura del Trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, (...)”. En ese marco, de acuerdo con el art. 9 del mismo CPT, la aludida Resolución Constitucional refiere que: “no queda duda de quien es la autoridad competente para resolver el pago de beneficios sociales de un trabajador o empleado, sin que el Ministerio de Trabajo pueda atribuirse dicha función, bajo el argumento de que debe velar por la aplicación y cumplimiento de la legislación laboral, pues esta atribución, no implica que deba suplir las atribuciones de otras autoridades y menos jurisdiccionales”.

Por su parte la SC 0010/2005 igualmente de 24 de enero, y también en un recurso directo de nulidad, expresa: “(…) la jurisdicción especial del trabajo y seguridad social se ejerce por los órganos señalados por el art. 6 del CPT, teniendo competencia, de conformidad a su art. 9, 'para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, de la aplicación de las leyes de Seguridad Social, Vivienda de interés social, denuncias pro infracción de leyes sociales y de higiene y seguridad ocupacional (…)' y otras señaladas por ley. En coherencia con estas disposiciones el art. 1 del CPT establece: 'El código Procesal del Trabajo regulará los modos y las de tramitación y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales cuyo conocimiento corresponda a la judicatura laboral y de seguridad social', la cual por disposición del art. 6 del mismo cuerpo legal se ejerce por los juzgados del Trabajo y Seguridad Social, las Salas Sociales de las Cortes Superiores y la Corte Suprema de Justicia de su Sala Social y Administrativa”.

III.3.En otro orden, es imprescindible no soslayar y menos ignorar que toda la normativa emanada de autoridades administrativas -que incluye varias categorías como decretos, resoluciones, reglamentos, órdenes, etc.- no puede estar sino conforme a la Constitución y las leyes, tanto en su sentido material como formal; por ello, con relación al orden jerárquico de las normas dictadas por el Poder Ejecutivo cabe mencionar que en primer lugar está el Decreto Supremo que es aquél dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros; después la Resolución Suprema expedido por el Presidente de la República con uno o varios ministros de Estado; luego las Resoluciones multiministeriales, biministeriales o ministeriales de acuerdo al número de ministros que intervienen para tomar una determinación según el caso y finalmente las resoluciones administrativas.

Teniendo presente lo manifestado, para resolver la problemática planteada, como se tiene propuesto, cabe indicar que la Ley suprema del ordenamiento jurídico en el Título II (Régimen Social) de la Parte Tercera (Regímenes Especiales) de la Constitución Política del Estado, tras señalar en su art. 156 que el trabajo es un deber y un derecho, y que constituye la base del orden social y económico, establece:

“Artículo 157º.-

I. El trabajo y el capital gozan de la protección del Estado. La ley regulará sus relaciones estableciendo normas sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada máxima, trabajo de mujeres y menores, descansos semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de las empresas, indemnización por tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores.

II. Corresponde al Estado crear condiciones que garanticen para todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa.

Artículo 158º.-

I. El Estado tiene la obligación de defender el capital humano protegiendo la salud de la población; asegurará la continuidad de sus medios de subsistencia y rehabilitación de las personas inutilizadas; propenderá asimismo al mejoramiento de las condiciones de vida del grupo familiar.

II. Los regímenes de seguridad social se inspirarán en los principios de universalidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad y eficacia, cubriendo las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, paro forzoso, asignaciones familiares y vivienda de interés social”.

En ese mismo orden, en desarrollo de las normas constitucionales citadas, tanto la Ley General del Trabajo como su Reglamento, se refieren al eventual retiro de un empleado u obrero, ya sea por causas ajenas a su voluntad o por las causales que específicamente prevé la norma para imponer tal determinación, como también alude, de manera general, a los casos de cesación de servicios por quiebra o pérdida comprobada del empleador o en caso de clausura por liquidación o muerte del propietario. Tratándose del retiro por una causal ajena a su voluntad, el art. 13 de la LGT prevé: “(…) el patrono estará obligado independientemente del desahucio, a indemnizarle por tiempo de servicios…”; a su vez, el art. 16 de la LGT, prevé: “No habrá lugar a desahucio ni indemnización cuando exista una de las siguientes causales: a) Perjuicio material causado con intención en los instrumentos de trabajo; b) Revelación de secretos industriales; c) Omisiones o imprudencias que afecten a la seguridad o higiene industrial…”.

Por otra parte, la Ley 1182, de Inversiones, de 17 de septiembre de 1990, en su art. 13, expresa: “Las remuneraciones a empleados y trabajadores serán establecidas entre las partes. Los contratos de trabajo pueden convenirse o rescindirse libremente en conformidad a la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias…” (las negrillas son nuestras)

El 1 de mayo de 2006, mediante DS 28699, el Gobierno, en Consejo de Gabinete, con el objeto de -según señala el mismo Decreto- establecer una disposición reglamentaria a la Ley General del Trabajo y de concordancia y aplicación del artículo 13 de la Ley 1182, ratificó, entre otras normas, la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral y en el Capítulo III de dicho Decreto Supremo, estableció:

“Artículo 9.- (DESPIDOS).

I. En caso de producirse el despido del trabajador, el empleador deberá cancelar en el plazo impostergable de quince (15) días calendario el finiquito correspondiente a sueldos devengados, indemnización y todos los derechos que correspondan (…) II. En caso de que el empleador incumpla su obligación en el plazo establecido en el presente artículo (…).

Artículo 10.- (BENEFICIOS SOCIALES O REINCORPORACIÓN).

I. Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el artículo 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios o por su reincorporación.

II. Cuando el trabajador opte por los beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos, además de los beneficios y otros derechos que le correspondan, en el tiempo y condiciones señaladas en el artículo noveno del presente Decreto Supremo.

III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación, podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, donde una vez probado el despido injustificado, se dispondrá la inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento del despido más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago. En caso de negativa del empleador, el Ministerio de Trabajo impondrá multa por Infracción a Leyes Sociales, pudiendo el trabajador iniciar la demanda de Reincorporación ante el Juez de Trabajo y Seguridad Social con la prueba del despido injustificado expedida por el Ministerio de Trabajo”.

El mismo Decreto Supremo señala que el Ministerio de Trabajo, deberá aprobar mediante Resolución Ministerial el Reglamento Específico que respalde los procedimientos establecidos, los que -añade el Decreto Supremo- deberán ser simplificados y ágiles, con el objeto de evitar la excesiva burocracia y trámites costosos, largos e innecesarios. En ese contexto, el Ministro de Trabajo, mediante RM 551/06 de 6 de diciembre de 2006, aprueba el Procedimiento Administrativo de Reincorporación de Trabajadores Despedidos injustificadamente u otras disposiciones. Así, al respecto, el art. 14 (Capítulo II) de dicha Resolución Ministerial prevé:

“Artículo 14.- (Resolución). El Jefe Departamental de Trabajo, una vez recibida las actuaciones y documentación presentada, en el plazo de tres (3) días hábiles emitirá Resolución Administrativa correspondiente, disponiendo, la reincorporación del trabajador en la función que desempeñaba más el pago de sueldos devengados y la reposición de los derechos laborales.

III.4.De la Resolución Administrativa pronunciada por la autoridad recurrida se evidencia que ésta, en primer lugar, alude a tener conocimiento de la denuncia presentada en esa “Cartera de Estado”, resolviendo luego la reincorporación de la denunciante a su trabajo. Por cierto, si tan solo por ese enunciado se entendería que el Jefe Departamental de Trabajo estaría usurpando funciones -cuestión no especificada en el recurso formulado- cabe señalar que si bien una Jefatura Departamental de Trabajo, propiamente dicha no es una “Cartera de Estado”; empero, sí es una instancia administrativa del Ministerio de Trabajo cuyo mandato se ejerce de acuerdo a las atribuciones asignadas a este y conforme a una estructura jerárquica con jurisdicción y competencia en el ámbito nacional, y desarrollando las mismas, en ese contexto, también, departamentalmente.

No significa, entonces -en el marco del Reglamento a la Ley 3351, de 21 de febrero de 2006, de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), aprobado por DS 28631, que establece la estructura jerárquica del Ministerio de Trabajo, mencionando como parte del Viceministerio de Trabajo, a las Direcciones Generales de Empleo; de Trabajo y Seguridad Social; de Cooperativas y de Asuntos Sindicales- que las tareas delegadas a las respectivas Jefaturas en el ámbito departamental no asuman la unidad jurisdiccional del Ministerio, cuyas atribuciones esenciales (del Ministerio y no específicamente del Ministro), entre otras, son las de “a) Garantizar la defensa efectiva de los derechos de los trabajadores del país, b) Vigilar la aplicación y cumplimiento de la legislación nacional y la de los convenios internacionales en materia laboral…”.

Es en ese mismo sentido que el art. 81 del Reglamento aludido, al referirse a las atribuciones del Viceministerio de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas, establece entre sus atribuciones las de “a) Hacer cumplir las normas laborales y sociales, b) Supervisar el cumplimiento de las normas, disposiciones legales y convenios internacionales en todo el país…”

Por lo tanto, desde esa perspectiva, no es evidente que el Jefe Departamental de Trabajo hubiera usurpado funciones del Ministro de Trabajo al emitir una resolución que, conforme a la Constitución Política del Estado y las leyes, desarrolla funciones en el ámbito de lo asignado al Ministerio del Trabajo.

Por otra parte, teniendo en cuenta que, conforme establece el art. 228 de la CPE, los Tribunales, jueces y autoridades deben aplicar con preferencia la Ley suprema del ordenamiento jurídico con preferencia a las leyes y estas con preferencia a cualesquiera otra resoluciones, debe entenderse que el art. 190 del DS 28699, referido a los beneficios sociales y reincorporaciones alude claramente a aquellos casos en los que el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o su reincorporación; es decir, en el marco de la Ley General del Trabajo, se refiere a aquéllos que fueron despedidos por motivo de una presunta causa legal sin serla, por lo que ante tal anomalía, y verificado tal extremo, a petición del trabajador -en la vía administrativa- imponer su reincorporación- o sí el trabajador así lo quiere, aceptar el pago de sus beneficios sociales de acuerdo con el art. 13 de la LGT, en el que el retiro no depende de la voluntad del trabajador, sino de la voluntad unilateral del empleador.

Luego el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz al conocer de una denuncia formulada por un trabajadora sometida a proceso -según expone el recurrente- y en el que la autoridad administrativa ha verificado que la causa del despido no es legal, dicha autoridad tiene plena competencia para disponer la reincorporación prevista, de manera fundamentada sobre el hecho concreto- y sin perjuicio de que el empleador pueda acudir a las vías previstas para impugnar tal determinación.

En ese orden, al prever el DS 28699, la función del Ministerio de Trabajo, a través de las Jefaturas Departamentales, la facultad de estas últimas, de acuerdo a la RM 551/06, emitir resoluciones disponiendo la reincorporación del trabajador, queda evidenciado, que el Jefe Departamental de Trabajo recurrido, en el ámbito de la competencia señalada, no ha incurrido en la previsión del art. 31 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren el art. 120.6ª de la CPE; arts. 7 inc. 6) y 79 y ss. de la LTC, resuelve, declarar INFUNDADO el recurso directo de nulidad planteado.

En aplicación del art. 85 inc. 1) de la LTC, se impone costas y multa de Bs200.- (doscientos bolivianos) al recurrente, a favor del Tesoro Judicial.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No intervienen la Presidenta Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas por estar de viaje en misión oficial y la Decana Dra. Martha Rojas Álvarez, por encontrarse en uso de su vacación.

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO