DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL 0001/2007
Sucre, 9 de febrero de 2007

Expediente: 2006-14887-30-CCL
Distrito: Chuquisaca
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat

En la consulta sobre la constitucionalidad del art. 6 de la Ley 2372, de 22 de mayo de 2002 “Ley de Regularización del Derecho Propietario Urbano” y de la Disposición Final Cuarta del Decreto Supremo (DS) 27864, de 26 de noviembre de 2004 formulada por Héctor Sandoval Parada, Presidente de la Corte Suprema de Justicia, por ser presuntamente contrarios a los arts. 1542 y 1287.I del Código Civil (CC), 4 de la Ley de Registro de Derechos Reales (LRDR), 277 de la Ley de Organización Judicial (LOJ), y 5 del DS 27957, de 24 de diciembre de 2004; 8 y 228 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la consulta

Por memorial presentado el 7 de noviembre de 2006, cursante de fs. 48 a 50, Héctor Sandoval Parada, Presidente de la Corte Suprema de Justicia, expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

Para el registro inmobiliario en Bolivia fue creado el Registro de Derechos Reales, como entidad encargada de efectuar inscripciones, anotaciones y certificaciones sobre derechos reales inmobiliarios a fin de darles publicidad, por lo que es un registro jurídico, ya que su objetivo final es conseguir la tutela de las relaciones jurídicas inmobiliarias a través de la legalidad que el procedimiento registral implica. Esa legalidad impone que los documentos que se pretenden inscribir en el Registro de Derechos Reales reúnan los requisitos exigidos por las leyes, a cuyo fin es necesario someterlos a un previo examen, verificación o calificación que asegure su validez y perfección.

Señala que la Ley 2372, modificada por la Ley 2717, de 28 de mayo de 2004, así como su Reglamento aprobado por DS 27864, establecen la creación de procedimientos excepcionales y temporales para regularizar masivamente el derecho propietario urbano y el registro en Derechos Reales de todos los inmuebles que hubieran tenido uso urbano, construcciones permanentes y habitables, ocupadas por poseedores o propietarios, así como las urbanizaciones, remodelaciones, programas de vivienda, soluciones habitacionales y cualquier forma de posesión regular o irregular de tierras urbanas; tierras de pastoreo ubicadas dentro del radio urbano que cuenten con construcciones permanentes y habitables que se encuentren ocupadas por sus poseedores hasta el 31 de diciembre de 2000, cuenten o no con títulos debidamente registrados en Derechos Reales y la regularización del derecho de propiedad de ocupantes pacíficos de propiedades municipales, habitadas antes del 31 de diciembre de 1998. Dentro de esos procedimientos excepcionales, se establece la inscripción en las oficinas de Derechos Reales de propiedades municipales carentes de antecedentes dominiales, basados en ordenanzas municipales a las que se da el carácter de título suficiente registrable, en discordancia con los requisitos contenidos en las disposiciones legales especiales relativas al Registro de Derechos Reales.

Asevera que el art. 6 de la citada Ley 2372, establece la obligatoriedad de los Gobiernos Municipales de inscribir el derecho de propiedad de sus predios en Derechos Reales, y que las leyes que declaran la propiedad municipal constituyen título suficiente para su inscripción de pleno derecho, sin requerir información o documentación adicional. A su vez, la ya mencionada Disposición Final Cuarta del DS 27864, que reglamenta la Ley 2372, señala que para proceder al registro en las oficinas de Derechos Reales de propiedades municipales, carentes de antecedentes dominiales, debe emitirse la correspondiente ordenanza municipal como suficiente título para proceder al registro e inscripción en Derechos Reales.

Manifiesta que amparados en las citadas disposiciones legales, diferentes Gobiernos Municipales del país solicitan al Registro de Derechos Reales la inscripción y registro de las ordenanzas municipales, que establecen la propiedad municipal. Sin embargo, se advierte que las citadas disposiciones legales, particularmente el DS 27864, contravienen lo dispuesto por el art. 4 de la LRDR, así como los arts. 1542 del CC y 5 del DS 27957, normas que señalan claramente que sólo podrán inscribirse en el Registro los títulos que consignen los documentos públicos, las resoluciones judiciales que consten en certificaciones o ejecutorias expedidas en forma auténtica y los títulos que figuren en documentos privados legalmente reconocidos.

Al respecto, expresa que el art. 1287.I del CC señala: “Documento público o auténtico es el extendido con las solemnidades legales por un funcionario autorizado para darle fe pública”, y según lo establecido por el art. 277 de la LOJ, los funcionarios públicos encargados de dar fe, autenticidad y solemnidad a los actos y contratos son los notarios de fe pública, de gobierno y de minería.

Concluye anotando que las entidades públicas propietarias de bienes inmuebles que no cuentan con documentos que acrediten el título que origine el derecho a registrar y tampoco tienen registrado ningún antecedente en Derechos Reales, deben recurrir a las vías legales previstas en la ley civil para proceder a la formalización de su derecho propietario, siendo jurídicamente imposible que un Decreto Supremo regule la forma de establecer el título de propiedad, pues se encuentra normado por leyes civiles y no por el Derecho Administrativo. En consecuencia, considera que no se pueden incorporar a las ordenanzas municipales ni por analogía como título suficiente para su registro, mas aún si el DS 27864 cuestionado constituye una norma de rango inferior al Código Civil, por lo que no corresponde dar curso a la solicitud de los Gobiernos Municipales para el registro en Derechos Reales de las ordenanzas que establecen bienes de dominio municipal, a menos que se encuentren protocolizadas por el notario de gobierno correspondiente, adquiriendo así la naturaleza de documento público.

Por lo expuesto, pide que conforme a lo dispuesto por el art. 108 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), se admita la presente consulta respecto a la constitucionalidad del art. 6 de la Ley 2372 y la Disposición Final Cuarta del DS 27864, que son contradictorios a los arts. 1542 y 1287.I del CC, 4 de la LRDR, 5 del DS 27957 y 277 de la LOJ; 8 y 228 de la CPE.
I.2. Admisión

Mediante AC 578/2006-CA, de 22 de noviembre, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admitió la consulta planteada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia; asimismo, se dispuso la citación mediante provisión citatoria a los personeros legales de los órganos emisores de las normas impugnadas (fs. 53 a 57).

Habiendo sido sorteado el expediente el 15 de enero de 2007, la presente Sentencia se pronuncia dentro del plazo legal.

II. CONCLUSIONES

II.1. El art. 6 de la Ley 2372, dispone lo siguiente:

“Artículo 6°. (Predios prohibidos de ser utilizados para vivienda). No pueden ser ocupados con fines de vivienda los predios de propiedad municipal constituidos por áreas destinadas a zonas verdes, parques, zonas forestales, de desarrollo vial o equipamiento urbano y otros establecidos por la Ley de Municipalidades. Tampoco podrán ser utilizados para vivienda, predios que representen peligro para la vida humana, zonas negras, zonas de fragilidad ecológica, zonas de seguridad nacional, zonas arqueológicas y otras zonas que establezca expresamente la Ley.

Los Gobiernos Municipales, están obligados a inscribir el derecho de propiedad de sus predios en Derechos Reales y, las leyes que declaran la propiedad municipal, constituyen título suficiente originario para su inscripción, de pleno derecho, sin requerir información o documentación adicional.

En caso de controversia judicial de mejor derecho, suscitado entre Gobiernos Municipales y particulares, la autoridad jurisdiccional, reconocerá la oponibilidad ante terceros de la propiedad municipal, desde el momento de la existencia de la disposición legal que determine que el predio en conflicto sea propiedad municipal. Las autoridades judiciales y administrativas, bajo responsabilidad, están prohibidas de asignar derechos propietarios a terceros sobre los predios de propiedad municipal declarados por Ley.”

II.2.La Disposición Final Cuarta del DS 27864, dispone lo siguiente:

“Cuarta .- (Registro de propiedades municipales). Para proceder al registro de propiedades municipales en la Oficina de Derechos Reales carentes de antecedentes dominiales, debe emitirse Ordenanza Municipal en aplicación del Artículo 85 de la Ley Nº 2028 y el Artículo 6 de la Ley Nº 2372, en el que se establezca como bien de dominio municipal el área identificada como tal, siendo suficiente título para proceder al registro e inscripción en Derechos Reales, estando exento de pago por inscripción y registro de conformidad con el Artículo 132 de la Ley Nº 2028”.

II.3. Mediante Acuerdo de Sala Plena 16/2006, de 18 de octubre, la Corte Suprema de Justicia autorizó a su Presidente a consultar a este Tribunal Constitucional la constitucionalidad de las normas transcritas precedentemente (fs. 45 y vta.).

II.4. Por memorial presentado el 26 de diciembre de 2006, cursante de fs. 130 a 131, Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente de la República y Presidente del Honorable Congreso Nacional, se apersonó al Tribunal Constitucional a objeto de formular alegatos respecto a la presente consulta.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El Presidente de la Corte Suprema de Justicia consulta la constitucionalidad del art. 6 de la Ley 2372 y de la Disposición Final Cuarta del DS 27864, por ser contradictorios a los arts. 8 inc. a) y 228 de la CPE, 1542 y 1287.I del CC, 4 de la LRDR, 5 del DS 27957 y 277 de la LOJ; pues establecen que una norma jurídica de inferior jerarquía, como es una ordenanza municipal, pueda ser suficiente título que acredite el derecho propietario y por ello susceptible de ser registrado en Derechos Reales, cuando las normas del registro de derechos reales y civiles, exigen un título traslativo de dominio de la propiedad; en consecuencia, corresponde determinar si las normas objeto de la consulta, son compatibles o no con la Constitución Política del Estado.

III.1.La consulta sobre la constitucionalidad de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto

Cuando el Constituyente instituyó el Tribunal Constitucional como órgano guardián de la Constitución, le asignó atribuciones y fines en las normas previstas por los arts. 120 de la CPE, 1 y 7 de la LTC, disposiciones legales que delimitan su ámbito de competencia.

Las competencias asignadas por la Constitución Política del Estado al Tribunal Constitucional, abarcan tres ámbitos, a saber: a) el control normativo de constitucionalidad; b) el control del ejercicio del poder público; y c) la tutela o protección de los derechos fundamentales.

En el ámbito de control normativo de constitucionalidad, de acuerdo a las normas previstas por el art. 120 de la CPE y desarrolladas por la Ley del Tribunal Constitucional, este Tribunal tiene competencia para conocer y resolver:

1ª Los recursos de inconstitucionalidad contra leyes, decretos o cualquier género de resoluciones no judiciales;

4ª Los recursos contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones creados, modificados o suprimidos en contravención a las normas de la Constitución;

8ª Absolver las consultas del Presidente de la República, del Presidente del Congreso Nacional y del Presidente de la Corte Suprema de Justicia, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, decretos o resoluciones, o de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto;

9ª Las consultas sobre la constitucionalidad de tratados o convenios con gobiernos extranjeros u organismos internacionales; y

10ª Las demandas respecto a la infracción del procedimiento en la reforma de la Constitución.

De acuerdo a las atribuciones glosadas, la Constitución Política del Estado, en el art. 120.8ª, establece un proceso constitucional específico destinado a: “Absolver las consultas del Presidente de la República, el Presidente del Honorable Congreso Nacional y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, decretos o resoluciones, o de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto” (las negrillas son nuestras); previendo la misma disposición constitucional que: “La opinión del Tribunal Constitucional es obligatoria para el órgano que efectúa la consulta”.

De los preceptos constitucional y legal glosados, se colige que la consulta es una acción jurisdiccional constitucional de control normativo en la que la autoridad legitimada somete a control de constitucionalidad una ley, decreto o resolución aplicable a un caso concreto, a objeto de que este Tribunal pueda verificar su compatibilidad o incompatibilidad con las normas, valores y principios de la Constitución, declarando sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma cuya constitucionalidad la autoridad legitimada consulta; de manera que es un medio de control normativo de constitucionalidad, en el que la labor de este Tribunal Constitucional se reduce a un control objetivo de la disposición legal ordinaria cuya constitucionalidad se consulta, para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los principios, declaraciones, preceptos y normas de la Constitución; lo que significa que el Tribunal Constitucional, cuando absuelve las consultas que se le efectúan, tiene su competencia restringida a efectuar un control objetivo de la constitucionalidad de la disposición legal; más no puede ingresar al análisis de otros aspectos de la norma o preceptos consultados, como su contradicción u oposición con otras normas ajenas a la Constitución, esto es con leyes, decretos etc., lo que se denomina antinomia; porque la función del Tribunal Constitucional, es la defensa de la vigencia material de la Constitución; en ese entendido, la jurisdicción constitucional encuentra su objeto de análisis en la interpretación, integración e interrelación de las normas constitucionales, así como de las disposiciones legales ordinarias desde y conforme con la Constitución, para darles un sentido concreto y así verificar si la norma legal u otra sometida a examen de constitucionalidad adecua su razón legal (ratio legis) a los mandatos constitucionales; empero, no puede extender dicha labor a la verificación de la contradicción u oposición existente entre normas legales (antinomia), esto es de dos leyes entre sí, o de una norma inferior a una ley con ésta, porque un problema de ese tipo no afecta normativamente a la Constitución ni implica contradicción de la ley, o de ambas leyes, con las normas constitucionales.

III.2.En el caso presente, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia consulta la constitucionalidad del art. 6 de la Ley 2372 y de la Disposición Final Cuarta del DS 27864, porque, según los argumentos expuestos en el memorial de consulta, resultarían ser contradictorios a los arts. 1542 y 1287.I del CC, 4 de la LRDR, 5 del DS 27957 y 277 de la LOJ; pues bien, tal como fue explicado, este Tribunal no puede efectuar el análisis de la contradicción o no de las normas sobre cuya constitucionalidad se duda, porque dicha incertidumbre se fundamenta en una supuesta contradicción legal o antinomia, es decir que los artículos objeto de la consulta resultarían contrarios a otras normas legales, no a la Constitución; dicho de otro modo, en la consulta de constitucionalidad de una ley, decreto u otro instrumento normativo, el Tribunal Constitucional sólo verifica la concordancia de la norma, objeto de la consulta, con las normas, principios y valores consagrados por la Constitución Política del Estado, no con otras normas legales inferiores a ésta.

Conforme lo anotado, en el caso presente no se puede absolver la duda sobre la contradicción entre las normas del art. 6 de la Ley 2372 y la Disposición Final Cuarta del DS 27864, con los arts. 1542 y 1287.I del CC, 4 de la LRDR, 5 del DS 27957 y 277 de la LOJ.

A mayor abundamiento, se tiene que las normas previstas por el art. 117 de la CPE, establecen que: “La Corte Suprema es el máximo tribunal de justicia ordinaria…”, lo que implica que es a este máximo órgano de administración de justicia ordinaria a quien le corresponde la interpretación y aplicación de la legalidad ordinaria, vale decir de las normas no constitucionales; a tal efecto, es el llamado a resolver las cuestiones emergentes de los problemas de la ley, tales como los vacíos y contradicciones legales mediante la creación de jurisprudencia y subreglas que complementen la función legislativa proclive a ser insuficiente, por la complejidad de la sociedad actual; contando al efecto con instrumentos y medios que la Constitución, las propias leyes, la jurisprudencia constitucional y los principios generales del Derecho contribuyen.

Lo anteriormente expuesto no implica que la función descrita corresponde sólo y exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia, pues en el ámbito de sus competencias, lo pueden hacer en general todas las instancias del Poder Judicial, correspondiéndole la función unificadora a la Corte Suprema de Justicia; y de igual forma, excepcionalmente, cuando sea necesario, a este Tribunal Constitucional, conforme ha establecido la jurisprudencia constitucional.

III.3.Pese a que no existe la formulación de una posible contradicción entre las normas objeto de la consulta y algún precepto de la Constitución, el memorial alude a una posible vulneración de los arts. 228 y 8 de la CPE, lo que merece ser analizado.

Sobre las normas previstas por el art. 228 de la CPE, este Tribunal en la SC 0019/2005, de 7 de marzo, ha manifestado lo siguiente:

“La norma consignada en esta disposición constitucional proclama dos principios fundamentales: a) el principio de la supremacía constitucional, que consiste en que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución que obliga por igual a todos, los gobernantes y gobernados; y b) el principio de la jerarquía normativa, que consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Significa que se constituye una pirámide jurídica en la que el primer lugar o la cima ocupa la Constitución como principio y fundamento de las demás normas jurídicas.”

Además de lo expuesto, el art. 228 de la Ley Fundamental, al disponer que los tribunales, jueces y autoridades aplicarán con preferencia la Constitución a las leyes, y éstas con similar preeminencia a otras resoluciones, establece un mandato imperativo de que los principios que consagra deben ser respetados por todos.

Ahora bien, las normas constitucionales analizadas pueden ser violentadas en determinados supuestos que este Tribunal ha especificado en la SC 0022/2006, de 18 de abril, señalando lo siguiente: “(…) respecto a las normas del art. 228 de la CPE, que el recurrente acusa de violentadas por la norma impugnada, se debe señalar que su mandato instituye los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa; por tanto, un precepto vulnera su contenido cuando pretende en forma expresa suplantar dichos principios de una de las siguientes formas: i) disponer la aplicación de una ley u otra norma de inferior jerarquía con preferencia a la Constitución Política del Estado; y ii) que una norma inferior sea aplicada en detrimento de una de rango superior, así; que un decreto determine su aplicación con predilección a una ley, y sucesivamente.”.

En ese orden de ideas, analizados el art. 6 de la Ley 2372 y la Disposición Final Cuarta del DS 27864, no disponen la aplicación de sus preceptos por encima de los constitucionales, así como tampoco que una de esas normas sea aplicada con preferencia a una de rango superior, pues sus mandatos se limitan a exponer reglas o mandatos abstractos que no contradicen los principios constitucionales de supremacía constitucional y jerarquía normativa.

Aquí conviene aclarar que es cosa distinta, a una pretendida vulneración de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, la existencia de normas legales contrarias entre sí, que en la práctica puede existir, problemática que debe ser dilucidada por las autoridades pertinentes de la jurisdicción ordinaria, aplicando los principios descritos; dicho de otro modo, cuando en la práctica judicial se descubre contradicciones normativas entre normas legales inferiores a la Constitución, y no con ésta, tales antinomias deben ser resueltas en base a los principios previstos por el art. 228 de la CPE por las autoridades pertinentes, acatando la norma de aplicación directa y obligatoria que contiene el citado artículo, que constriñe a todos los tribunales y jueces a vivificar los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, de igual forma existen otros principios generales del derecho consagrados, o no, en leyes de la República; en consecuencia, como ya fue explicado, el art. 228 de la CPE sólo puede ser violentado normativamente cuando sus principios han sido contradichos por una norma que imponga el desconocimiento de los principios de supremacía constitucional y de jerarquía normativa; más, también puede ser violentado por hechos fácticos, como el incumplimiento del deber de aplicar dichos principios; empero, ello no es posible dilucidar en la presente consulta, en la cual sólo permite la verificación de la lesión normativa de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, lo que no implica que con posterioridad las normas objeto de la presente consulta no puedan ser sometidas a un nuevo control de constitucionalidad cuando las mismas sean cuestionadas por supuesta vulneración a otras normas constitucionales dentro del recurso pertinente, porque la consulta es una vía de control normativo, por tanto sólo verifica que la norma legal sujeta a control constitucional no contraríe en sus mandatos a los preceptos constitucionales; y en el caso presente, no existe vulneración normativa a los principios consagrados por el art. 228 de la CPE, porque las normas objeto de la consulta no disponen que se los desconozca o inaplique. Aquí conviene aclarar que en caso de una vulneración de los principios establecidos por el art. 228 de la Ley Fundamental por hechos fácticos, como puede ser la aplicación preferente de un decreto supremo a una ley, esos hechos pueden ser sujetos de un recurso de amparo constitucional, que es el mecanismo que garantiza la vigencia de los derechos fundamentales de las personas; por tanto, las autoridades judiciales están obligadas a respetar los principios constitucionales.

III.4.De otro lado, el recurrente también aludió a las normas del art. 8 inc. a) de la CPE, que disponen como deber fundamental de las personas: “De acatar y cumplir la Constitución y las leyes de la República”; dicha norma es un deber ser, o sea es un mandato imperativo a todas las personas, para que acaten, respeten y cumplan la Constitución y las leyes; por ello su sentido jurídico sólo puede ser vulnerado cuando una norma inferior prohíba o relativice tal mandato de deber ser; empero, analizados los preceptos que motivan la consulta, ninguno tiene el objeto de prohibir, impedir, relativizar o contradecir el mandato de deber ser que obliga a los bolivianos a cumplir la Constitución y las leyes de la República, en consecuencia no son contrarios al art. 8 inc. a) de la CPE. Aquí conviene aclarar nuevamente, que de existir una antinomia que configura una situación jurídica en que las autoridades judiciales ordinarias tienen que elegir entre normas presuntamente contradictorias, que les obligaría a incumplir una de ellas, es su deber aclarar el sentido normativo del mandato del legislador, declarando en su caso caduca la norma anterior o aplicando otros principios del derecho.

III.5.Para finalizar, conviene aclarar que la presente consulta fue admitida porque cumplía con los requisitos formales de admisión contenidos por el art. 30 de la LTC, pues fue designado el Tribunal, también el nombre, domicilio y generales del recurrente, así como fue expresado un petitorio citando las leyes objeto de la consulta; y, como fue ya analizado, existe una alusión a la presunta vulneración de normas constitucionales. En consecuencia, no existe contradicción entre la presente Sentencia y el AC 578/2006-CA de admisión, en cuanto a la imposibilidad de analizar los fundamentos que sustentan las antinomias denunciadas.

Por tanto, en base a todo lo señalado en los anteriores fundamentos jurídicos, este Tribunal no puede pronunciarse sobre las contradicciones legales de las normas objeto de la consulta por su contradicción con normas ajenas a la Constitución Política del Estado, labor que compete a la jurisdicción ordinaria, a la cual también corresponde aplicar el principio de jerarquía normativa.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 120.8ª de la CPE y 108 y ss. de la LTC, declara:

1ºIMPROCEDENTE la consulta formulada, respecto a las contradicciones legales denunciadas; y

2ºla CONSTITUCIONALIDAD del art. 6 de la Ley 2372, de 22 de mayo de 2002 “Ley de Regularización del Derecho Propietario Urbano” y de la Disposición Final Cuarta del DS 27864, de 26 de noviembre de 2004, por no ser contrarias normativamente a los arts. 228 y 8 inc. a) de la CPE.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.


Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO