AUTO CONSTITUCIONAL 026/2007-CA
Sucre, 16 de enero de 2007
Expediente: 2006-15172-31-RII
Materia: Recurso indirecto o incidental
de inconstitucionalidad
En consulta la Resolución de 18 de diciembre de 2006, dictada por Carlos Otálora Urquizu, Superintendente Tributario a.i. Regional La Paz, cursante de fs. 41 a 42, por la que admitió la solicitud para promover el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad interpuesta por Jorge Ledezma Salomón contra el art. 7 de la Resolución Normativa de Directorio (RND) 10-0021-04, de 11 de agosto de 2004, pronunciada por el Directorio del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), por considerar que infringe los arts. 30, 32 y 228 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES DEL RECURSO
I.1. Procedimiento judicial
Dentro del recurso de alzada interpuesto por Jorge Ledezma Salomón contra la Resolución Sancionatoria 574, de 4 de septiembre de 2006, dictada por la Gerencia Distrital La Paz del SIN, el apelante presentó memorial el 11 de diciembre de 2006 (fs. 26 a 28 vta.) solicitando al Superintendente Tributario Regional La Paz, promueva recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra el art. 7 de la RND 10-0021-04, de 11 de agosto de 2004, por vulnerar los arts. 30, 32 y 228 de la CPE.
El recurrente señala que la decisión del referido recurso de alzada puede depender de la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, en consideración a que la Gerencia recurrida, a tiempo de contestar el recurso de alzada, fundamenta la supuesta no procedencia del beneficio de Reducción de Sanciones por Ilícitos Tributarios -art. 156 del Código Tributario Boliviano (CTB)-, pese a encontrarse las contravenciones bajo la forma de incumplimiento de deberes formales clasificados dentro de los ilícitos tributarios -art. 148 CTB-, siendo que las sanciones correspondientes a incumplimiento a deberes formales son consideradas contravenciones, de acuerdo al art. 160.5 del CTB.
Asimismo, refiere que el art. 7 de la RND 10-0021-04, norma de carácter general, pero de rango inferior al art. 156 del CTB, amplía la exclusión del alcance de este artículo, extendiendo su aplicación restrictiva de los delitos de contrabando a las contravenciones (Incumplimiento de Deberes), siendo su contenido y alcance contrario a lo que determina el citado art. 156 del CTB, llegando a modificar lo dispuesto en la norma establecida en el Código Tributario; que, el ya citado art. 156 del CTB sólo excluye del beneficio de Reducción de Sanciones a los Ilícitos Tributarios de contrabando, además que dicho precepto legal no considera potestad reglamentaria normativa alguna al ente recaudador sobre la aplicación de este artículo. Consiguientemente, la disposición que se recurre de inconstitucional modifica en su alcance el contenido del art. 156 del CTB, afectando de esta forma el principio de reserva legal, previsto por el art. 32 de la CPE.
Por último, el incidentista indica que el art. 228 de la CPE establece que “La Constitución Política del Estado es la Ley suprema del ordenamiento jurídico nacional y que esta debe ser aplicada con preferencia a las Leyes, y éstas con preferencia a otras Resoluciones”, por lo que de acuerdo con este principio de jerarquía normativa, una Resolución no puede alterar el contenido y alcance de una Ley. Entre tanto, el art. 30 de la CPE determina que los poderes públicos no pueden delegar facultades atribuidas por la Constitución Política del Estado ni dar al Poder Ejecutivo otras atribuciones que no estén acordadas en ella, y en ese marco, las facultades reconocidas a la Administración Tributaria en la vía reglamentaria están determinadas en los arts. 64 y 66 del CTB, pero que en ninguna circunstancia permiten la modificación de otros códigos, que es lo que hace el art. 7 de la RND 10-0021-04 que se impugna, sin respetar la división de poderes ni la seguridad jurídica que impone la Constitución como límites al Poder Ejecutivo, para evitar que éste último se tome atribuciones de definir derechos en forma totalmente unilateral y discrecional.
I.2. Respuesta al recurso
Por memorial presentado el 15 de diciembre de 2006, corriente de fs. 38 a 40 vta., la representante legal de la Gerencia Distrital La Paz del SIN, responde al incidente de inconstitucionalidad, señalando lo siguiente: a) el art. 162 del CTB establece que las sanciones para cada una de las conductas contraventoras se establecerán en los límites contenidos en el citado artículo mediante normativa reglamentaria, que en este caso es la norma impugnada RND 10-0021-04, de 11 de agosto de 2004, que señala las sanciones específicas para cada contravención, y en el presente caso es aclaratoria de algunos aspectos contemplados en el art. 156 del CTB, sin ser modificatoria, puesto que incurriría en este extremo si el art. 156 del CTB dispusiera la aplicación de la reducción de sanciones a las multas por incumplimiento a deberes formales, y la RND 10-0021.06 dispusiera lo contrario, vulnerando el principio de jerarquía normativa, lo que no ocurre en este caso, ya que el art. 40 del Decreto Supremo (DS) 27310, de 9 de enero de 2004, que reglamenta el Código Tributario, dispone que las Administraciones Tributarias deben dictar Resoluciones contemplando el detalle de las sanciones para cada conducta contraventora, y el art. 21 de la misma disposición legal, faculta a la Administración Tributaria a establecer las disposiciones e instrumentos necesarios para la implantación de los procedimientos sancionadores; por consiguiente, la norma impugnada al ser de alcance general, se constituye en aclaratoria y complementaria del art. 156 del CTB, pero no lo modifica.
Por otro lado, el art. 64 del CTB establece que “La Administración Tributaria, conforme a este Código y Leyes especiales, podrá dictar normas administrativas de carácter general, a los efectos de la aplicación de las normas tributarias, las que no podrán modificar, ampliar o suprimir el alcance del tributo ni sus elementos constitutivos”. De igual manera, el art. 9 inc. i) de la Ley 2166, de 22 de diciembre de 2000, faculta al Directorio del SIN, a dictar Resoluciones para facilitar y operativizar las actuaciones tributarias, estableciendo los procedimientos que se requieran para el efecto. Por todo lo anotado, señala que en el presente caso se debe tener presente que si a la sanción por deberes formales se la reduce hasta el 80% del monto impuesto como sanción, el mismo disminuiría ostensiblemente en detrimento del Estado, ocasionando daño económico al mismo, lo que constituye una razón lógica para que el citado art. 156 del CTB hubiera sido complementado con el art. 7 de la RND 10-0021-04, hoy impugnada, pero en ningún caso modifica sus alcances al ser una norma de jerarquía inferior.
De igual manera, indica que el art. 38 del DS 27310 dispone que “La reducción de sanciones en el caso de la contravención tributaria definida como omisión de pago procederá siempre que se cancele previamente la deuda tributaria, incluyendo el porcentaje de sanción que pudiere corresponder, sin perjuicio del desarrollo del procedimiento sancionatorio ulterior”, siendo por tanto equivocada la afirmación del contribuyente en sentido de que por ubicarse el art. 156 del CTB, en el título de ilícitos tributarios, deba ser aplicado al incumplimiento de deberes formales.
I.3. Resolución de la autoridad consultante
A través de la Resolución de 18 de diciembre de 2006, cursante de fs. 41 a 42, el Superintendente Tributario a.i. Regional La Paz, admitió la solicitud para promover el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, con el siguiente argumento: 1) el art. 156 del CTB establece que las sanciones pecuniarias establecidas en este Código para ilícitos tributarios, con excepción de los ilícitos de contrabando, se reducirán conforme a los siguientes criterios: a) el pago de la deuda tributaria después de iniciada la fiscalización o efectuada cualquier notificación inicial o requerimiento de la Administración Tributaria y antes de la notificación con la Resolución Determinativa o Sancionatoria, determinará la reducción de la sanción aplicable en el 80%; b) el pago de la deuda tributaria efectuado después de notificada la Resolución Determinativa o Sancionatoria y antes de la presentación del Recurso a la Superintendencia Tributaria Regional, determinará la reducción de la sanción en el 60%; c) el pago de la deuda tributaria efectuado después de notificada la Resolución de la Superintendencia Tributaria Regional y antes de la presentación del recurso a la Superintendencia Tributaria Nacional, determinará la reducción de la sanción en el 40%; 2) el art. 38 del DS 27310, de 9 de enero de 2004, que reglamenta al art. 156 del CTB, establece que la “reducción de sanciones en el caso de la contravención tributaria definida como omisión de pago procederá siempre que se cancele previamente la deuda tributaria incluyendo el porcentaje de sanción que pudiera corresponder, sin perjuicio del desarrollo del procedimiento sancionatorio ulterior” (sic); 3) los anteriores criterios no son aplicables a la contravención de deberes formales y otras en los que no existe la omisión de tributos, no obstante que el art. 156 del CTB establece la reducción de sanciones con carácter general, con excepción del contrabando.
II. ANÁLISIS DEL RECURSO
II.1. Normas jurídicas impugnadas y normas constitucionales infringidas
Se demanda la inconstitucionalidad del art. 7 de la RND 10-0021-04, de 11 de agosto de 2004, por vulnerar los arts. 30, 32 y 228 de la CPE.
II.2. Cumplimiento de los requisitos
II.2.1.Conforme lo establece el art. 59 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos.
A su vez, el art. 62 de la LTC, contempla el procedimiento que debe observarse cuando es formulado el incidente, disponiendo que una vez interpuesto el mismo, el juez, tribunal o autoridad administrativa que conoce la causa, correrá en traslado dentro de las veinticuatro horas siguientes para que sea contestado en tercero día de notificada la parte, con la respuesta o sin ella, en igual plazo pronunciará resolución fundamentada admitiendo o rechazando promover el incidente, resolución que será remitida ante este Tribunal dentro de los plazos señalados por dicha norma.
II.2.2. Respecto a la naturaleza jurídica del recurso en cuestión, este Tribunal Constitucional, mediante AC 219/2003-CA, de 9 de mayo, dejó establecido que: “el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, como vía de control concreto de constitucionalidad del ordenamiento jurídico, es una acción jurisdiccional extraordinaria a través de la cual el órgano judicial o la autoridad administrativa de oficio o a instancia de parte, cuando considere que en un determinado proceso de su conocimiento, una disposición legal aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a las normas de la Constitución Política del Estado, planteará este recurso ante el Tribunal Constitucional. Es indirecto, porque las personas naturales o jurídicas dentro de un proceso judicial o administrativo en el cual se pretende aplicar una norma de cuya constitucionalidad se tenga duda razonable, solicitan al juez, tribunal o autoridad administrativa promueva el recurso, por cuanto esta autoridad es la única facultada para plantear el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, es decir, no puede ser interpuesto en forma directa por la persona que considera que va a ser afectada por la disposición impugnada. Y es incidental, porque la acción es promovida como una cuestión accesoria al proceso judicial o administrativo dentro del cual, de oficio o a instancia de cualquiera de las partes que intervienen en el mismo, se promueve el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, sin perjudicar la tramitación de dicho proceso”.
II.2.3. En lo que atañe al recurso incidental de inconstitucionalidad, este Tribunal en la SC 007/2005, de 17 de enero, coherente con lo expresado en la SC 45/2004, de 4 de mayo, estableció que: "Uno de los requisitos esenciales para la admisión del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad es la acreditación de la legitimación activa. En ese orden, cabe señalar que, dada la naturaleza jurídica de este recurso y el modelo de control de constitucionalidad adoptado por el Constituyente, la legitimación activa está reconocida de manera restringida a los jueces o tribunales judiciales o las autoridades administrativas ante quienes se sustancie el proceso judicial o administrativo dentro del cual se promoverá el recurso (…)", los cuales no tienen "… competencia alguna para admitir un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, ya que ello es atribución exclusiva del Tribunal Constitucional, pues conforme a la norma prevista por el art. 62.2 de la LTC (…)", sólo tienen "la atribución de admitir el incidente de promover el recurso, y por lo tanto promoverlo mediante un Auto motivado en el que deberá cumplir con los requisitos esenciales previstos por los arts. 30 y 60 de la LTC (…)”.
“En cuanto a los requisitos de contenido previstos por Ley, cabe señalar que, según las normas previstas por el art. 60 de la LTC, el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad deberá contener, además de los requisitos formales previstos por el art. 30 de la LTC, lo siguiente: 1) la mención de la ley, decreto o resolución no judicial cuya inconstitucionalidad se cuestiona y su vinculación con el derecho que se estima lesionado; 2) el precepto constitucional que se considera infringido; y 3) la fundamentación de la inconstitucionalidad y la relevancia que tendrá la norma legal impugnada en la decisión del proceso. La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas, sino que es imprescindible que la autoridad judicial o administrativa exprese el razonamiento que le conduce a cuestionarlas, es decir, los motivos o razones de la inconstitucionalidad; también es imprescindible, que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada”.
”Los requisitos antes referidos deben ser cumplidos por el juez o tribunal judicial o administrativo que promueve el recurso; toda vez que es él quien tiene la legitimación activa y quien presenta el recurso ante el Tribunal Constitucional, de manera que en el Auto motivado al que hace referencia el art. 62.2 de la LTC, el juez o tribunal que promueve el recurso, deberá expresar los fundamentos jurídico-constitucionales antes mencionados, no puede remitirse a los fundamentos expresados por la parte que ha solicitado se promueva el recurso.” (las negrillas son nuestras).
II.2.4. En el caso que nos ocupa, el hoy incidentista interpuso recurso de apelación contra la Resolución Sancionatoria 574, de 4 de septiembre de 2006, pronunciada por la Gerente Distrital a.i. del SIN La Paz, dentro del cual solicitó al Tribunal de alzada (Superintendencia Tributaria Regional La Paz) que promueva recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra el art. 7 de la RND 10-0021-04, de 11 de agosto de 2004; sin embargo, el Superintendente Tributario a.i. Regional La Paz expide la Resolución de 18 de diciembre de 2006 por la que admite el incidente de inconstitucionalidad; sin embargo no se refiere en absoluto a los requisitos de admisibilidad y procedencia de este recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, pues no expresa la duda razonable sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada, y tampoco hace referencia a la vinculación necesaria entre la validez constitucional de dicha norma y la decisión a ser adoptada por el Tribunal de alzada; menos expresa la vinculación con el derecho que se estima lesionado, y finalmente, tampoco fundamenta la relevancia que tendrá la norma impugnada en la decisión que se adopte dentro del recurso de apelación.
Como se tiene anotado, en el caso de autos se ha evidenciado que la Resolución elevada en consulta, de 18 de diciembre de 2006, no cumple con las condiciones establecidas por el art. 60 de la LTC, por lo que no es posible la revisión de la Resolución elevada en consulta, entre tanto no se corrija el procedimiento legalmente establecido.
POR TANTO
La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional, en ejercicio de la atribución que le confiere el art. 31 inc. 1) concordante con el 33.I. inc. 1) de la LTC, dispone la NULIDAD de la Resolución de 18 de diciembre de 2006, pronunciada por el Superintendente Tributario a.i. Regional La Paz, correspondiendo la DEVOLUCIÓN del expediente a la autoridad consultante a objeto de que, regularizando procedimiento, emita una nueva Resolución debidamente fundamentada e imprima el trámite de rigor.
Regístrese y notifíquese.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
