SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0970/2006-R
Sucre, 3 de octubre de 2006

Expediente: 2005-12905-26-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame


En revisión la Resolución 031/05, de 18 de noviembre de 2005, cursante de fs. 395 a 396 vta., pronunciada por la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Sandra Rosalía Escobar Salguero en representación con mandato de la empresa constructora AMECO Ltda. contra Juan Del Granado Cosio, Alcalde del Gobierno Municipal de La Paz y Fernando Velásquez Miranda, Director Jurídico del mismo, denunciando la vulneración del derecho a la seguridad jurídica y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 4 de noviembre de 2005, cursante de fs. 106 a 110 vta. de obrados, subsanado por escrito de 9 de noviembre de fs. 121 a 122 vta. del expediente, la recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

La empresa que representa participó de la segunda convocatoria de la Licitación Pública Nacional LPA-014/2004 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”; en dicho proceso la Autoridad Responsable del Proceso de Contratación (ARPC) pronunció la Resolución de adjudicación 068/2004, de 25 de agosto, contra la cual su representada interpuso recurso de impugnación que provocó la suspensión del procedimiento de contratación; mientras se resolvía dicho medio de cuestionamiento, también accionó un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad de las normas previstas por los arts. 71 y 81 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS) aprobadas por Decreto Supremo (DS) 25964, de 21 de octubre de 2000, aplicables a su caso; el cual suspendió el procesamiento del recurso de impugnación, pese a ello, dicho recurso administrativo fue resuelto por el recurrido mediante la Resolución Municipal 315/2004, de 6 de septiembre, la cual fue anulada por la Resolución 0381/2004, de 25 de octubre, en cumplimiento al AC 0529/2004-CA, de 23 de septiembre.

Manifiesta que una vez resuelto el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad mediante la SC 0024/2005, de 11 de abril, ésta fue notificada al recurrido el “22 de abril de 2005”, reanudándose desde entonces el plazo para resolver el recurso de impugnación contra la Resolución de adjudicación 068/2004, vale decir, que el Alcalde tenía cinco días hábiles para resolverlo, conforme disponen las normas previstas por el art. 83.II de las NBSABS; empero, en dicho plazo no emitió ninguna resolución, por lo que cayó en la previsión contenida en el art. 83.V de las citadas Normas, que prevé la aceptación del recurso de impugnación por silencio administrativo, debiendo el procedimiento de contratación reanudarse desde el vicio más antiguo.

Señala que no obstante lo señalado, el recurrido emitió la Resolución Municipal 0172/2005, de supuesta fecha 5 de mayo, desestimando el recurso de impugnación, lesionando así la seguridad jurídica, pero la misma recién fue notificada el 10 de mayo de 2005, vulnerando lo dispuesto por las normas del art. 67 de las NBSABS que obligan a que la notificación se la practique en dos días, todo lo cual afectó el debido proceso; cuando le fue reclamada la extemporaneidad de tal Resolución, mediante nota de 20 de mayo, respondió que no se encontraba en poder de los antecedentes del recurso de impugnación, pues recién le fueron remitidos por el Oficial Mayor Técnico el 27 de abril de 2005, lo que implica confesión de su parte, porque además el expediente de la impugnación se encontraba en su poder desde la emisión de la Resolución Municipal 0381/2004, pues así comunicó por nota OMT Of. 0587/2004.

I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados

Señala como vulnerados el derecho a la seguridad jurídica y la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16 de la CPE.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Juan Del Granado Cosio, Alcalde del Gobierno Municipal de La Paz y Fernando Velásquez Miranda, Director Jurídico del mismo; pidiendo se lo conceda, declarándose aceptado el recurso de impugnación interpuesto por la empresa constructora que representa; y por tanto, nulos los actos posteriores como la Resolución Municipal 0172/2005; ordenándose al Alcalde recurrido la remisión de los antecedentes del procedimiento de contratación para que la ARPC pronuncie nueva resolución de adjudicación.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Instalada la audiencia pública el 18 de noviembre de 2005, tal como consta en el acta de fs. 393 y 394 vta. de obrados; en presencia de la recurrente, del recurrido, Fernando Velásquez Miranda por sí y junto a otros en representación con mandato del recurrido Juan Del Granado Cosio, del representante de la tercera interesada y en ausencia del representante del Ministerio Público ocurrió lo siguiente.

I.2.1. Ratificación del recurso

La recurrente, por medio de su abogada ratificó los términos del amparo.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

El recurrido, Fernando Velásquez Miranda, por sí, y junto a otros en representación con mandato del recurrido Juan Del Granado Cosio, presentó informe escrito cursante de fs. 384 a 392, en el cual expresaron lo siguiente: a) en el proceso de Licitación Pública Nacional LPA-014/2004 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2), la ARPC emitió la Resolución de adjudicación 068/2004, misma que fue recurrida en recurso de impugnación por la empresa representada de la recurrente, pero dicho recurso no cumplió el requisito de adjuntar la boleta de garantía o póliza de seguro de presentación de recurso de impugnación, tal cual prevén las normas del art. 76 inc. b) y 81.IV de las NBSABS modificadas por el DS 26208, de 7 de junio de 2001; empero, también fue presentado un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra dichas normas, por lo que la tramitación del procedimiento administrativo de impugnación quedó en suspenso. Una vez que la SC 0024/2005, de 11 de abril y su AC 0010/2005-ECA, de 21 de abril, fueron notificados al recurrido el 22 de abril de 2005, correspondía reanudar los plazos en el procedimiento administrativo de impugnación, por lo que el 27 de abril de 2005 le fueron remitidos al Alcalde, los antecedentes de dicha impugnación administrativa, por ello, el 5 de mayo de 2005, cuando emitieron la Resolución Municipal 172/2005, lo hicieron dentro del plazo de cinco días, ya que se debe descontar el lunes 2 de mayo, porque el feriado del 1 de mayo se trasladó para esa fecha según el comunicado 13/05 del Ministerio del Trabajo; b) el procedimiento de impugnación incoado por la empresa representada por la recurrente, fue remitido al Alcalde recurrido recién el 27 de abril de 2005, porque se encontraba en manos de la ARPC, ya que conforme disponen las normas previstas por los arts. 27 y 28 de las NBSABS, la máxima autoridad ejecutiva debe designar a dicha autoridad para que lleve adelante todos los trámites y actos de comunicación del procedimiento de contratación; ello, en razón a que la actividad administrativa se rige por el principio de delegación; en tal orden administrativo, por ello, el plazo para resolver el recurso de impugnación debe contarse a partir de la recepción por el Alcalde de los antecedentes; c) dado que la empresa representada por la recurrente se presentó a los procesos de contratación Licitación Pública Nacional LPA-014/2004 y LPA-13/2004, impugnó las Resoluciones Municipales 218/2005 y 0172/2005 referidas a dichos procedimientos mediante dos recursos directos de nulidad, resueltos por las SSCC 0073/2005 y 0070/2005, las cuales señalaron que el Alcalde actuó con plena competencia; y d) mediante Ordenanza Municipal (OM) 437/2005, de 21 de julio, el Concejo Municipal rechazó el borrador de contrato de la Licitación Pública que dio lugar al presente contrato, en uso de la atribución contenida en el art. 12 numerales 11 y 14 y art. 115.II de la Ley de Municipalidades (LM). Finalizan solicitando la denegatoria del amparo solicitado.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

El abogado de la empresa tercera interesada “Concordia Convisa”, en audiencia, expresó lo siguiente: i) siendo que se impugna la Resolución Municipal “072/2005, de 5 de mayo de 2005” (sic), pasaron más de seis meses, por lo que no se cumple con el requisito de interponer el recurso con inmediatez; y ii) el amparo presentado tampoco cumple con el requisito de haber agotado las instancias al alcance de la recurrente, pues no hizo uso del recurso jerárquico establecido por las normas del art. 80 de las NBSABS. Finaliza solicitando la improcedencia del amparo solicitado.

I.2.4. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal del recurso denegó el amparo solicitado, con costas y sin multa por ser excusable; con los siguientes argumentos: a) no existe falta de inmediatez en el amparo presentado, porque la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido un plazo de seis meses para la caducidad del recurso de amparo, y el presente fue interpuesto el 10 de noviembre de 2005, contra la Resolución 0172/2005, de 5 de mayo, notificada el 10 de mayo de 2005; y tampoco se puede declarar la improcedencia por subsidiariedad, porque según las NBSABS, la Resolución emitida por el Alcalde no admite recurso administrativo ulterior; b) la SC 0070/2005, de 26 de septiembre, ha establecido que el Alcalde recurrido actuó con plena competencia al emitir la Resolución 0172/2005; y también se comprobó que dictó dicha Resolución dentro del plazo de cinco días hábiles concedido por las NBSABS; y c) la notificación con la Resolución Municipal cuestionada, cumplió el deber de dar a conocer en forma material a la empresa representada por la recurrente su contenido.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

A solicitud de la Magistrada Relatora por requerir de documentación complementaria para un mejor análisis y resolución del recurso, la Comisión de Admisión de este Tribunal, mediante AC 414/2006-CA, de 4 de septiembre (fs. 404 a 405), solicitó al recurrido, Juan Del Granado Cosio, Alcalde Municipal de La Paz, remita a este Tribunal una certificación sobre la vigencia o no de la OM 437/2005, de 21 de julio, e informe sobre la forma en que dio cumplimiento a la misma, disponiéndose la suspensión del plazo.

Recibida la documentación solicitada, se evidenció que la misma se encontraba incompleta, motivo por el que se solicitó nuevamente a la misma autoridad un informe complementario por decreto de 21 de septiembre de 2006 (fs. 422); empero, hasta la fecha el mismo no ha sido remitido, y con el objeto de no dilatar más la resolución del presente recurso, se prosigue con su tramitación, reanudando el cómputo del plazo procesal mediante decreto de 3 de octubre de 2006, siendo la nueva fecha de vencimiento el 4 de octubre de 2006; razón por la que la presente Sentencia se encuentra dentro del término legalmente establecido.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.Mediante Resolución Administrativa (RA) 068/2004, de 25 de agosto, la ARPC de la Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”; adjudicó la obra licitada a la asociación accidental “Concordia-Convisa” (fs. 89 y vta.).

II.2.Mediante Resolución Municipal 0172/2005, de 5 de mayo, los recurridos desestimaron el recurso de impugnación presentado por la empresa representada de la recurrente contra la RA 068/2004, de 25 de agosto, por no haberse adjuntado la garantía prevista para el recurso (fs. 12 a 14); siendo notificada, dicha Resolución, el 18 de mayo de 2005 (fs. 15).

II.3.Mediante memorial presentando el 13 de mayo de 2005, la recurrente pidió al Alcalde recurrido la continuación del procedimiento en la Licitación Pública Nacional LPA-014/2004, puesto que consideraba que el recurso de impugnación fue concedido por silencio administrativo, según lo previsto por las normas del art. 83.V de las NBSABS aprobadas por el DS 25964 (fs. 20 y vta.).

II.4.Mediante OM 437/2005, de 21 de julio, el Concejo Municipal de La Paz rechazó el borrador de contrato correspondiente al procedimiento de Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz -paquete II (239.400 m2”) (fs. 411 a 413).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La recurrente solicita tutela del derecho de la empresa que representa a la seguridad jurídica y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16 de la CPE, mismos que considera vulnerados por los recurridos, ya que en el procedimiento administrativo a que dio lugar la Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”, ante la falta de respuesta de las autoridades recurridas se activó el silencio administrativo positivo para concederle el recurso de impugnación que accionó, debiendo por ello reiniciarse el proceso desde el vicio más antiguo; empero, en lugar de ello y no obstante haberse accionado el mismo, los recurridos dictaron una Resolución negando el recurso de impugnación que ya había sido concedido. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales de la entidad representada por la recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1.La improcedencia del amparo constitucional por nulidad del acto reclamado

Antes de ingresar al fondo de la problemática planteada, es necesario señalar que el legislador, a tiempo de desarrollar el procedimiento del recurso de amparo constitucional previsto por las normas del art. 19 de la CPE, ha establecido las causales de improcedencia del mismo; así, el art. 96.1 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) dispone que el amparo constitucional será improcedente contra:

“Las Resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente y en cuya virtud pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas”.

Analizada la ratio legis de la norma referida, se tiene que el recurso de amparo constitucional no procede, ni se activa dicha vía instrumental para la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando la resolución o acto impugnado no estuviere siendo ejecutado porque fue impugnado a través de una vía idónea que permita que sean revisados, modificados, revocados o anulados; es decir, cuando exista una vía pendiente para dejar sin efecto el elemento lesivo de la resolución o acto impugnado; de las previsiones anotadas, emergen otros supuestos que también hacen improcedente el recurso, ya que existiendo permisión legal para que el recurso de amparo no proceda porque el acto pueda ser dejado sin efecto, más aún será improcedente cuando el acto haya quedado revisado, modificado, revocado o anulado; en los dos primeros casos, la revisión o modificación deberá ser de modo tal que aleje la posibilidad de lesión a los derechos fundamentales de las personas; mientras que para los casos de revocación o anulación de la resolución o acto denunciado, basta que esos supuestos existan para que el amparo constitucional sea improcedente, pues dichos supuestos importan la desaparición del acto conculcador de los derechos de las personas.

En definitiva, dado que el recurso de amparo constitucional es la vía instrumental idónea para la protección de los derechos fundamentales de las personas cuando estos fueran vulnerados o amenazados, será improcedente cuando el acto posiblemente lesivo ha sido revisado o modificado, de manera tal que ya no resulta agresivo a los derechos fundamentales de las personas; y cuando ha quedado revocado, anulado o sin efecto por alguna forma válida en derecho; por ese motivo es que la parte in fine del art. 96.2 de la LTC, establece la improcedencia del amparo cuando hubieren cesado los efectos del acto denunciado.

III.2.La nulidad del procedimiento administrativo de licitación por decisión del Concejo Municipal

De otro lado, es necesario también exponer que el procedimiento administrativo de licitación pública, conforme disponen las normas previstas por el art. 19.I del DS 27328, de 31 de enero de 2004 “Es la modalidad de contratación de bienes, obras y servicios generales que permite la libre participación de un número indeterminado de proponentes…”; a lo que se debe agregar que según enseña la doctrina, la licitación pública es por su naturaleza un procedimiento administrativo, cuya finalidad es seleccionar al sujeto de derecho con quien se celebrará un contrato; como tal, siendo un procedimiento administrativo, está reglado por las normas emitidas por las autoridades competentes para ello; tales previsiones legales posibilitan que el procedimiento administrativo de licitación concluya antes de cumplir su objeto; es decir, antes de seleccionar el sujeto con el cual el Estado firmará el contrato; así por ejemplo las normas previstas por el art. 12 del DS 27328 disponen que “la máxima autoridad ejecutiva, mediante Resolución Administrativa expresa, técnica y legalmente motivada, podrá dejar sin efecto el proceso licitatorio, antes de la adjudicación…” exponiendo a continuación los requisitos para dicha medida; de igual forma, el art. 28 del mismo Decreto, posibilita que la convocatoria a licitación pública sea declarada desierta mediante Resolución motivada emitida por la ARPC.

A las dos formas de conclusión extraordinaria del procedimiento administrativo de licitación analizadas, se incluye una tercera aplicable en al ámbito de las municipalidades, pues el art. 12.11 de la LM, dispone que el Concejo Municipal debe aprobar los contratos que el ejecutivo municipal asume, cumpliendo de esa manera su función fiscalizadora y de control previo; además de que dicha previsión se encuentra enmarcada en la forma colegiada de gobierno de los municipios, en los cuales, por mandato del art. 12 de la LM, el Concejo Municipal es la máxima autoridad, y por consiguiente, es este ente colegiado que en última y definitiva instancia genera la voluntad administrativa del Gobierno Municipal; consecuentemente, todo procedimiento de licitación llevado a cabo por los Gobiernos Municipales, concluye cuando el contrato ha sido aprobado por sus respectivos Concejos, por ello todos los actos previos del procedimiento de licitación, son meros actos preparatorios, pues la Ley de Municipalidades, que es una norma de rango superior al Decreto Supremo y demás normas que regulan los procedimientos licitatorios, ha establecido que el Concejo Municipal debe aprobar el contrato a ser firmado luego de un procedimiento administrativo de licitación; para el caso de que en el cumplimiento de dicha labor, un concejo municipal decida no aprobar un contrato emergente de un procedimiento administrativo de licitación, lo que hace es anular dicho procedimiento, nulidad que por preservación del derecho a la seguridad jurídica, debe ser siempre motivada y fundamentada en hechos y normas jurídicas, que demuestren la existencia de vicios que justifiquen razonablemente la necesidad de anular el procedimiento; ahora bien, en ese supuesto, conforme la doctrina enseña, la nulidad acarrea la reversión de la situación jurídica al momento previo del inicio del procedimiento anulado; es decir, que revierte las cosas al estado anterior, como si nada hubiera ocurrido y nunca hubiera existido procedimiento de licitación.

III.3.En el caso presente, la recurrente afirma que la empresa que representa ha participado en la Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”, convocada por el Gobierno Municipal de La Paz; en dicho procedimiento impugnó la Resolución de adjudicación, recurso que, según la recurrente, fue concedido por silencio administrativo, pues las normas previstas por el art. 83.V de las NBSABS aprobadas por DS 25964, que son las aplicables, disponen que el recurso de impugnación no resuelto en el plazo de cinco días se tendrá por aceptado; por tanto, el procedimiento debió reiniciarse desde el vicio más antiguo, conforme disponen las mismas normas; empero, en lugar de ello, los recurridos emitieron la Resolución Municipal 0172/2005, mediante la cual desestimaron el recuso ya concedido, lo que considera lesivo a sus derechos.

Ahora bien, analizada la denuncia efectuada por la recurrente, se concluye que los actos fueron anulados y dejados sin efecto, pues el Concejo Municipal de La Paz mediante OM 437/2005, rechazó el proyecto de contrato emergente de la Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”, lo que implica que todos los actos preparatorios, vale decir, todo el procedimiento de licitación ha quedado sin efecto, debiendo la situación jurídica revertirse hasta el estado en que se encontraba antes del inicio del procedimiento citado; de ello se infiere que la Resolución Municipal 0172/2005, que la recurrente denuncia de ilegal, ha dejado de existir, no siendo pertinente conceder tutela contra una Resolución y actos que fueron anulados por el Concejo Municipal, según la potestad explicada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia; pues, como también ya fue explicado en el Fundamento Jurídico III.1, el amparo constitucional no es procedente contra actos anulados, como es el denunciado por la recurrente, porque cesa el efecto de dicho acto, debiendo por ello declararse improcedente el amparo, tal como prescriben las normas del art. 96.1 y 2 de la LTC.

En ese orden de ideas, también conviene aclarar que la improcedencia del amparo constitucional, implica que la vía tutelar de los derechos fundamentales de las personas y la jurisdicción constitucional, no se activa, por tanto, no es pertinente referirse a los argumentos de fondo de la recurrente, como equivocadamente hizo el Tribunal de amparo.

Finalmente, corresponde aclarar que cuando, como en el caso presente, la jurisdicción constitucional no ingresa al fondo de la problemática planteada por el recurrente, y declara improcedente el amparo constitucional por una de las causales previstas por las normas del art. 96 de la LTC, corresponde declarar “improcedente” el recurso, porque no se activó el mismo, según esta explicado en la SC 0505/2005-R, de 10 de mayo; pues sólo cuando se ingresa al fondo del asunto demandado, se puede conceder o denegar el amparo.

Consiguientemente, el Tribunal de amparo al haber denegado el amparo solicitado, ha realizado una correcta aplicación de las normas previstas por el art. 19 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC; en revisión resuelve APROBAR la Resolución 031/05, de 18 de noviembre de 2005, cursante a fs. 395 a 396 vta., pronunciada por la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, con la modificación que se declara IMPROCEDENTE el amparo solicitado, con multa de Bs200.- por no haber ingresado al fondo del asunto.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0970/2006-R
Sucre, 3 de octubre de 2006

Expediente: 2005-12905-26-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame


En revisión la Resolución 031/05, de 18 de noviembre de 2005, cursante de fs. 395 a 396 vta., pronunciada por la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Sandra Rosalía Escobar Salguero en representación con mandato de la empresa constructora AMECO Ltda. contra Juan Del Granado Cosio, Alcalde del Gobierno Municipal de La Paz y Fernando Velásquez Miranda, Director Jurídico del mismo, denunciando la vulneración del derecho a la seguridad jurídica y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 4 de noviembre de 2005, cursante de fs. 106 a 110 vta. de obrados, subsanado por escrito de 9 de noviembre de fs. 121 a 122 vta. del expediente, la recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

La empresa que representa participó de la segunda convocatoria de la Licitación Pública Nacional LPA-014/2004 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”; en dicho proceso la Autoridad Responsable del Proceso de Contratación (ARPC) pronunció la Resolución de adjudicación 068/2004, de 25 de agosto, contra la cual su representada interpuso recurso de impugnación que provocó la suspensión del procedimiento de contratación; mientras se resolvía dicho medio de cuestionamiento, también accionó un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad de las normas previstas por los arts. 71 y 81 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS) aprobadas por Decreto Supremo (DS) 25964, de 21 de octubre de 2000, aplicables a su caso; el cual suspendió el procesamiento del recurso de impugnación, pese a ello, dicho recurso administrativo fue resuelto por el recurrido mediante la Resolución Municipal 315/2004, de 6 de septiembre, la cual fue anulada por la Resolución 0381/2004, de 25 de octubre, en cumplimiento al AC 0529/2004-CA, de 23 de septiembre.

Manifiesta que una vez resuelto el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad mediante la SC 0024/2005, de 11 de abril, ésta fue notificada al recurrido el “22 de abril de 2005”, reanudándose desde entonces el plazo para resolver el recurso de impugnación contra la Resolución de adjudicación 068/2004, vale decir, que el Alcalde tenía cinco días hábiles para resolverlo, conforme disponen las normas previstas por el art. 83.II de las NBSABS; empero, en dicho plazo no emitió ninguna resolución, por lo que cayó en la previsión contenida en el art. 83.V de las citadas Normas, que prevé la aceptación del recurso de impugnación por silencio administrativo, debiendo el procedimiento de contratación reanudarse desde el vicio más antiguo.

Señala que no obstante lo señalado, el recurrido emitió la Resolución Municipal 0172/2005, de supuesta fecha 5 de mayo, desestimando el recurso de impugnación, lesionando así la seguridad jurídica, pero la misma recién fue notificada el 10 de mayo de 2005, vulnerando lo dispuesto por las normas del art. 67 de las NBSABS que obligan a que la notificación se la practique en dos días, todo lo cual afectó el debido proceso; cuando le fue reclamada la extemporaneidad de tal Resolución, mediante nota de 20 de mayo, respondió que no se encontraba en poder de los antecedentes del recurso de impugnación, pues recién le fueron remitidos por el Oficial Mayor Técnico el 27 de abril de 2005, lo que implica confesión de su parte, porque además el expediente de la impugnación se encontraba en su poder desde la emisión de la Resolución Municipal 0381/2004, pues así comunicó por nota OMT Of. 0587/2004.

I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados

Señala como vulnerados el derecho a la seguridad jurídica y la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16 de la CPE.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Juan Del Granado Cosio, Alcalde del Gobierno Municipal de La Paz y Fernando Velásquez Miranda, Director Jurídico del mismo; pidiendo se lo conceda, declarándose aceptado el recurso de impugnación interpuesto por la empresa constructora que representa; y por tanto, nulos los actos posteriores como la Resolución Municipal 0172/2005; ordenándose al Alcalde recurrido la remisión de los antecedentes del procedimiento de contratación para que la ARPC pronuncie nueva resolución de adjudicación.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Instalada la audiencia pública el 18 de noviembre de 2005, tal como consta en el acta de fs. 393 y 394 vta. de obrados; en presencia de la recurrente, del recurrido, Fernando Velásquez Miranda por sí y junto a otros en representación con mandato del recurrido Juan Del Granado Cosio, del representante de la tercera interesada y en ausencia del representante del Ministerio Público ocurrió lo siguiente.

I.2.1. Ratificación del recurso

La recurrente, por medio de su abogada ratificó los términos del amparo.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

El recurrido, Fernando Velásquez Miranda, por sí, y junto a otros en representación con mandato del recurrido Juan Del Granado Cosio, presentó informe escrito cursante de fs. 384 a 392, en el cual expresaron lo siguiente: a) en el proceso de Licitación Pública Nacional LPA-014/2004 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2), la ARPC emitió la Resolución de adjudicación 068/2004, misma que fue recurrida en recurso de impugnación por la empresa representada de la recurrente, pero dicho recurso no cumplió el requisito de adjuntar la boleta de garantía o póliza de seguro de presentación de recurso de impugnación, tal cual prevén las normas del art. 76 inc. b) y 81.IV de las NBSABS modificadas por el DS 26208, de 7 de junio de 2001; empero, también fue presentado un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra dichas normas, por lo que la tramitación del procedimiento administrativo de impugnación quedó en suspenso. Una vez que la SC 0024/2005, de 11 de abril y su AC 0010/2005-ECA, de 21 de abril, fueron notificados al recurrido el 22 de abril de 2005, correspondía reanudar los plazos en el procedimiento administrativo de impugnación, por lo que el 27 de abril de 2005 le fueron remitidos al Alcalde, los antecedentes de dicha impugnación administrativa, por ello, el 5 de mayo de 2005, cuando emitieron la Resolución Municipal 172/2005, lo hicieron dentro del plazo de cinco días, ya que se debe descontar el lunes 2 de mayo, porque el feriado del 1 de mayo se trasladó para esa fecha según el comunicado 13/05 del Ministerio del Trabajo; b) el procedimiento de impugnación incoado por la empresa representada por la recurrente, fue remitido al Alcalde recurrido recién el 27 de abril de 2005, porque se encontraba en manos de la ARPC, ya que conforme disponen las normas previstas por los arts. 27 y 28 de las NBSABS, la máxima autoridad ejecutiva debe designar a dicha autoridad para que lleve adelante todos los trámites y actos de comunicación del procedimiento de contratación; ello, en razón a que la actividad administrativa se rige por el principio de delegación; en tal orden administrativo, por ello, el plazo para resolver el recurso de impugnación debe contarse a partir de la recepción por el Alcalde de los antecedentes; c) dado que la empresa representada por la recurrente se presentó a los procesos de contratación Licitación Pública Nacional LPA-014/2004 y LPA-13/2004, impugnó las Resoluciones Municipales 218/2005 y 0172/2005 referidas a dichos procedimientos mediante dos recursos directos de nulidad, resueltos por las SSCC 0073/2005 y 0070/2005, las cuales señalaron que el Alcalde actuó con plena competencia; y d) mediante Ordenanza Municipal (OM) 437/2005, de 21 de julio, el Concejo Municipal rechazó el borrador de contrato de la Licitación Pública que dio lugar al presente contrato, en uso de la atribución contenida en el art. 12 numerales 11 y 14 y art. 115.II de la Ley de Municipalidades (LM). Finalizan solicitando la denegatoria del amparo solicitado.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

El abogado de la empresa tercera interesada “Concordia Convisa”, en audiencia, expresó lo siguiente: i) siendo que se impugna la Resolución Municipal “072/2005, de 5 de mayo de 2005” (sic), pasaron más de seis meses, por lo que no se cumple con el requisito de interponer el recurso con inmediatez; y ii) el amparo presentado tampoco cumple con el requisito de haber agotado las instancias al alcance de la recurrente, pues no hizo uso del recurso jerárquico establecido por las normas del art. 80 de las NBSABS. Finaliza solicitando la improcedencia del amparo solicitado.

I.2.4. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal del recurso denegó el amparo solicitado, con costas y sin multa por ser excusable; con los siguientes argumentos: a) no existe falta de inmediatez en el amparo presentado, porque la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido un plazo de seis meses para la caducidad del recurso de amparo, y el presente fue interpuesto el 10 de noviembre de 2005, contra la Resolución 0172/2005, de 5 de mayo, notificada el 10 de mayo de 2005; y tampoco se puede declarar la improcedencia por subsidiariedad, porque según las NBSABS, la Resolución emitida por el Alcalde no admite recurso administrativo ulterior; b) la SC 0070/2005, de 26 de septiembre, ha establecido que el Alcalde recurrido actuó con plena competencia al emitir la Resolución 0172/2005; y también se comprobó que dictó dicha Resolución dentro del plazo de cinco días hábiles concedido por las NBSABS; y c) la notificación con la Resolución Municipal cuestionada, cumplió el deber de dar a conocer en forma material a la empresa representada por la recurrente su contenido.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

A solicitud de la Magistrada Relatora por requerir de documentación complementaria para un mejor análisis y resolución del recurso, la Comisión de Admisión de este Tribunal, mediante AC 414/2006-CA, de 4 de septiembre (fs. 404 a 405), solicitó al recurrido, Juan Del Granado Cosio, Alcalde Municipal de La Paz, remita a este Tribunal una certificación sobre la vigencia o no de la OM 437/2005, de 21 de julio, e informe sobre la forma en que dio cumplimiento a la misma, disponiéndose la suspensión del plazo.

Recibida la documentación solicitada, se evidenció que la misma se encontraba incompleta, motivo por el que se solicitó nuevamente a la misma autoridad un informe complementario por decreto de 21 de septiembre de 2006 (fs. 422); empero, hasta la fecha el mismo no ha sido remitido, y con el objeto de no dilatar más la resolución del presente recurso, se prosigue con su tramitación, reanudando el cómputo del plazo procesal mediante decreto de 3 de octubre de 2006, siendo la nueva fecha de vencimiento el 4 de octubre de 2006; razón por la que la presente Sentencia se encuentra dentro del término legalmente establecido.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.Mediante Resolución Administrativa (RA) 068/2004, de 25 de agosto, la ARPC de la Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”; adjudicó la obra licitada a la asociación accidental “Concordia-Convisa” (fs. 89 y vta.).

II.2.Mediante Resolución Municipal 0172/2005, de 5 de mayo, los recurridos desestimaron el recurso de impugnación presentado por la empresa representada de la recurrente contra la RA 068/2004, de 25 de agosto, por no haberse adjuntado la garantía prevista para el recurso (fs. 12 a 14); siendo notificada, dicha Resolución, el 18 de mayo de 2005 (fs. 15).

II.3.Mediante memorial presentando el 13 de mayo de 2005, la recurrente pidió al Alcalde recurrido la continuación del procedimiento en la Licitación Pública Nacional LPA-014/2004, puesto que consideraba que el recurso de impugnación fue concedido por silencio administrativo, según lo previsto por las normas del art. 83.V de las NBSABS aprobadas por el DS 25964 (fs. 20 y vta.).

II.4.Mediante OM 437/2005, de 21 de julio, el Concejo Municipal de La Paz rechazó el borrador de contrato correspondiente al procedimiento de Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz -paquete II (239.400 m2”) (fs. 411 a 413).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La recurrente solicita tutela del derecho de la empresa que representa a la seguridad jurídica y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16 de la CPE, mismos que considera vulnerados por los recurridos, ya que en el procedimiento administrativo a que dio lugar la Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”, ante la falta de respuesta de las autoridades recurridas se activó el silencio administrativo positivo para concederle el recurso de impugnación que accionó, debiendo por ello reiniciarse el proceso desde el vicio más antiguo; empero, en lugar de ello y no obstante haberse accionado el mismo, los recurridos dictaron una Resolución negando el recurso de impugnación que ya había sido concedido. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales de la entidad representada por la recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1.La improcedencia del amparo constitucional por nulidad del acto reclamado

Antes de ingresar al fondo de la problemática planteada, es necesario señalar que el legislador, a tiempo de desarrollar el procedimiento del recurso de amparo constitucional previsto por las normas del art. 19 de la CPE, ha establecido las causales de improcedencia del mismo; así, el art. 96.1 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) dispone que el amparo constitucional será improcedente contra:

“Las Resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente y en cuya virtud pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas”.

Analizada la ratio legis de la norma referida, se tiene que el recurso de amparo constitucional no procede, ni se activa dicha vía instrumental para la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando la resolución o acto impugnado no estuviere siendo ejecutado porque fue impugnado a través de una vía idónea que permita que sean revisados, modificados, revocados o anulados; es decir, cuando exista una vía pendiente para dejar sin efecto el elemento lesivo de la resolución o acto impugnado; de las previsiones anotadas, emergen otros supuestos que también hacen improcedente el recurso, ya que existiendo permisión legal para que el recurso de amparo no proceda porque el acto pueda ser dejado sin efecto, más aún será improcedente cuando el acto haya quedado revisado, modificado, revocado o anulado; en los dos primeros casos, la revisión o modificación deberá ser de modo tal que aleje la posibilidad de lesión a los derechos fundamentales de las personas; mientras que para los casos de revocación o anulación de la resolución o acto denunciado, basta que esos supuestos existan para que el amparo constitucional sea improcedente, pues dichos supuestos importan la desaparición del acto conculcador de los derechos de las personas.

En definitiva, dado que el recurso de amparo constitucional es la vía instrumental idónea para la protección de los derechos fundamentales de las personas cuando estos fueran vulnerados o amenazados, será improcedente cuando el acto posiblemente lesivo ha sido revisado o modificado, de manera tal que ya no resulta agresivo a los derechos fundamentales de las personas; y cuando ha quedado revocado, anulado o sin efecto por alguna forma válida en derecho; por ese motivo es que la parte in fine del art. 96.2 de la LTC, establece la improcedencia del amparo cuando hubieren cesado los efectos del acto denunciado.

III.2.La nulidad del procedimiento administrativo de licitación por decisión del Concejo Municipal

De otro lado, es necesario también exponer que el procedimiento administrativo de licitación pública, conforme disponen las normas previstas por el art. 19.I del DS 27328, de 31 de enero de 2004 “Es la modalidad de contratación de bienes, obras y servicios generales que permite la libre participación de un número indeterminado de proponentes…”; a lo que se debe agregar que según enseña la doctrina, la licitación pública es por su naturaleza un procedimiento administrativo, cuya finalidad es seleccionar al sujeto de derecho con quien se celebrará un contrato; como tal, siendo un procedimiento administrativo, está reglado por las normas emitidas por las autoridades competentes para ello; tales previsiones legales posibilitan que el procedimiento administrativo de licitación concluya antes de cumplir su objeto; es decir, antes de seleccionar el sujeto con el cual el Estado firmará el contrato; así por ejemplo las normas previstas por el art. 12 del DS 27328 disponen que “la máxima autoridad ejecutiva, mediante Resolución Administrativa expresa, técnica y legalmente motivada, podrá dejar sin efecto el proceso licitatorio, antes de la adjudicación…” exponiendo a continuación los requisitos para dicha medida; de igual forma, el art. 28 del mismo Decreto, posibilita que la convocatoria a licitación pública sea declarada desierta mediante Resolución motivada emitida por la ARPC.

A las dos formas de conclusión extraordinaria del procedimiento administrativo de licitación analizadas, se incluye una tercera aplicable en al ámbito de las municipalidades, pues el art. 12.11 de la LM, dispone que el Concejo Municipal debe aprobar los contratos que el ejecutivo municipal asume, cumpliendo de esa manera su función fiscalizadora y de control previo; además de que dicha previsión se encuentra enmarcada en la forma colegiada de gobierno de los municipios, en los cuales, por mandato del art. 12 de la LM, el Concejo Municipal es la máxima autoridad, y por consiguiente, es este ente colegiado que en última y definitiva instancia genera la voluntad administrativa del Gobierno Municipal; consecuentemente, todo procedimiento de licitación llevado a cabo por los Gobiernos Municipales, concluye cuando el contrato ha sido aprobado por sus respectivos Concejos, por ello todos los actos previos del procedimiento de licitación, son meros actos preparatorios, pues la Ley de Municipalidades, que es una norma de rango superior al Decreto Supremo y demás normas que regulan los procedimientos licitatorios, ha establecido que el Concejo Municipal debe aprobar el contrato a ser firmado luego de un procedimiento administrativo de licitación; para el caso de que en el cumplimiento de dicha labor, un concejo municipal decida no aprobar un contrato emergente de un procedimiento administrativo de licitación, lo que hace es anular dicho procedimiento, nulidad que por preservación del derecho a la seguridad jurídica, debe ser siempre motivada y fundamentada en hechos y normas jurídicas, que demuestren la existencia de vicios que justifiquen razonablemente la necesidad de anular el procedimiento; ahora bien, en ese supuesto, conforme la doctrina enseña, la nulidad acarrea la reversión de la situación jurídica al momento previo del inicio del procedimiento anulado; es decir, que revierte las cosas al estado anterior, como si nada hubiera ocurrido y nunca hubiera existido procedimiento de licitación.

III.3.En el caso presente, la recurrente afirma que la empresa que representa ha participado en la Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”, convocada por el Gobierno Municipal de La Paz; en dicho procedimiento impugnó la Resolución de adjudicación, recurso que, según la recurrente, fue concedido por silencio administrativo, pues las normas previstas por el art. 83.V de las NBSABS aprobadas por DS 25964, que son las aplicables, disponen que el recurso de impugnación no resuelto en el plazo de cinco días se tendrá por aceptado; por tanto, el procedimiento debió reiniciarse desde el vicio más antiguo, conforme disponen las mismas normas; empero, en lugar de ello, los recurridos emitieron la Resolución Municipal 0172/2005, mediante la cual desestimaron el recuso ya concedido, lo que considera lesivo a sus derechos.

Ahora bien, analizada la denuncia efectuada por la recurrente, se concluye que los actos fueron anulados y dejados sin efecto, pues el Concejo Municipal de La Paz mediante OM 437/2005, rechazó el proyecto de contrato emergente de la Licitación Publica Nacional LPA-14/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete II (239.400 m2)”, lo que implica que todos los actos preparatorios, vale decir, todo el procedimiento de licitación ha quedado sin efecto, debiendo la situación jurídica revertirse hasta el estado en que se encontraba antes del inicio del procedimiento citado; de ello se infiere que la Resolución Municipal 0172/2005, que la recurrente denuncia de ilegal, ha dejado de existir, no siendo pertinente conceder tutela contra una Resolución y actos que fueron anulados por el Concejo Municipal, según la potestad explicada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia; pues, como también ya fue explicado en el Fundamento Jurídico III.1, el amparo constitucional no es procedente contra actos anulados, como es el denunciado por la recurrente, porque cesa el efecto de dicho acto, debiendo por ello declararse improcedente el amparo, tal como prescriben las normas del art. 96.1 y 2 de la LTC.

En ese orden de ideas, también conviene aclarar que la improcedencia del amparo constitucional, implica que la vía tutelar de los derechos fundamentales de las personas y la jurisdicción constitucional, no se activa, por tanto, no es pertinente referirse a los argumentos de fondo de la recurrente, como equivocadamente hizo el Tribunal de amparo.

Finalmente, corresponde aclarar que cuando, como en el caso presente, la jurisdicción constitucional no ingresa al fondo de la problemática planteada por el recurrente, y declara improcedente el amparo constitucional por una de las causales previstas por las normas del art. 96 de la LTC, corresponde declarar “improcedente” el recurso, porque no se activó el mismo, según esta explicado en la SC 0505/2005-R, de 10 de mayo; pues sólo cuando se ingresa al fondo del asunto demandado, se puede conceder o denegar el amparo.

Consiguientemente, el Tribunal de amparo al haber denegado el amparo solicitado, ha realizado una correcta aplicación de las normas previstas por el art. 19 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC; en revisión resuelve APROBAR la Resolución 031/05, de 18 de noviembre de 2005, cursante a fs. 395 a 396 vta., pronunciada por la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, con la modificación que se declara IMPROCEDENTE el amparo solicitado, con multa de Bs200.- por no haber ingresado al fondo del asunto.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO