SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1019/2006-R
Sucre, 16 de octubre de 2006

Expediente:2006-13205-27-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrado Relator:Dr. Artemio Arias Romano

En revisión la Resolución de 13 de enero de 2006, cursante de fs. 130 a 131, pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Pedro Rojas Rocha, Alcalde Municipal de Pojo, provincia Carrasco del departamento de Cochabamba contra José María Bakovic Turigas y Jorge Antonio Vacadiez Velarde, Presidente Ejecutivo y Jefe Regional de Santa Cruz del Servicio Nacional de Caminos, respectivamente, alegando la vulneración del derecho al trabajo consagrado por el art. 7 inc. d) de la Constitución Política del Estado (CPE) y “a la autonomía municipal” (sic).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El recurrente en el escrito presentado el 4 de enero de 2006 (fs. 41 a 45), manifiesta que mediante Resolución Ministerial (RM) 085, de 10 de mayo de 2005, el Ministerio de Servicios y Obras Públicas aprobó la creación y actualización de retenes para cobro de peajes en el departamento de Santa Cruz, los que no pueden ser trasladados a más o menos de dos kilómetros, encomendándose su cumplimiento al Servicio Nacional de Caminos, mientras que el Anexo 1 de la disposición respecto a la ruta Oeste, “Nº” 49, consigna el retén Torrecillas cuya ubicación es “hacia el Churo”, lo que significa que se encuentra ubicado en el indicado Departamento hacia el “Churo” y no en el “Churo” de la jurisdicción Pojo del departamento de Cochabamba, aclarando que de Torrecillas Santa Cruz a Churo Cochabamba existen aproximadamente 28 km, Resolución que el Servicio Nacional de Caminos no está haciendo cumplir, por el contrario, amparándose en ella se están cometiendo arbitrariedades y abusos, además de “acaparar jurisdicción ajena y por ende atentando contra la autonomía municipal” (sic), por cuanto en el Churo, jurisdicción de Pojo de donde es Alcalde, se ha colocado una tranca-retén cobrándose peaje en beneficio del departamento de Santa Cruz, lo que queda evidenciado con la nota de 2 de septiembre de 2005 del chofer de la volqueta del Gobierno Municipal que reclama y solicita a su persona interceda ante las instancias correspondientes porque le cobraron Bs6.- (seis bolivianos) en la tranca, existiendo otro reclamo similar de un ciudadano.

Denuncia que el Servicio Nacional y el Regional de Caminos dejando de lado la referida Resolución Ministerial recorrieron arbitrariamente la tranca que se encontraba en Comarapa hasta la comunidad de Churo, sin tomar en cuenta que entre estas dos comunidades existen 44 km, y lo peor del caso violando el art. 203 de la CPE y el derecho al trabajo ya que al recorrerse arbitrariamente la tranca, el Gobierno Municipal y los comunarios se ven perjudicados al no poder transportar agregados ni otras cargas como sus productos agrícolas, mientras que los funcionarios de la Alcaldía están imposibilitados de transitar libremente debiendo cancelar una suma de dinero cada vez que tienen que pasar por su propia jurisdicción.

Aduce que el 13 de septiembre de 2005 envió una carta al Servicio Nacional de Caminos para que retiren la tranca, sin que fuera respondida, mientras que en una reunión del Concejo Municipal funcionarios de dicha institución se comprometieron a dar una respuesta hasta el 30 de septiembre de 2005 la que nunca llegó, circunstancia que hará a los recurridos responsables de todo lo que pueda ocurrir ya que como autoridad no podrá detener las reacciones de los comunarios, más aún cuando existen acciones de provocación.

Finaliza indicando que se han violado los derechos constitucionales tanto de su persona como autoridad y representante del Gobierno Municipal como de todos los comunarios, estantes y habitantes de Pojo, sin respetar la jurisdicción municipal, el derecho al trabajo, la autonomía municipal y demás disposiciones legales.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

El recurrente estima vulnerado el derecho al trabajo de su persona como autoridad y de todos los habitantes de Pojo, consagrado por al art. 7 inc. d) de la CPE, así como “a la autonomía municipal”.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

El amparo constitucional está dirigido contra José María Bakovic Turigas y Jorge Antonio Vacadiez Velarde, Presidente Ejecutivo y Jefe Regional del Servicio Nacional de Caminos, solicitando se declare procedente el recurso y se ordene el retiro de la tranca del Churo, trasladándosela a su lugar de origen en observancia de la RM 085, de 10 de mayo de 2005, más daños, perjuicios y costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Efectuada la audiencia pública el 13 de enero de 2006, según consta en el acta de fs. 129 y vta. de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación del recurso

El abogado del recurrente ratificó y reiteró los términos del recurso planteado.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

Las apoderadas de los demandados, en el informe escrito de fs. 108 a 111 vta., señalaron: 1) el 31 de octubre de 2005, el recurrente denunció ante el Servicio Nacional de Caminos el incumplimiento de la RM 085, de 10 de mayo de 2005, con cuya misiva según el art. 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) se inició el proceso administrativo y conforme al art. 17 de la misma Ley tienen el plazo de seis meses para dictar resolución; 2) el art. 17.III de la LPA prevé que el recurrente tiene la facultad de utilizar los recursos administrativos previstos en la citada norma legal; sin embargo, no lo hizo y sin que concluya la vía administrativa pide tutela constitucional; 3) el recurrente carece de legitimación activa para interponer el recurso, pues debe circunscribirse al ámbito de sus competencias previstas en el art. 8 de la Ley de Municipalidades (LM) y no así por una supuesta vulneración del derecho al trabajo de los funcionarios del Gobierno Municipal y de los habitantes de Pojo, siendo indispensable para la procedencia de todo recurso de amparo la presencia de un agravio personal y directo conforme a lo señalado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional; 4) el Alcalde Municipal es el representante legal del Municipio de Pojo, pero no así de los funcionarios del Gobierno Municipal, por lo que de existir una supuesta vulneración del derecho al trabajo de éstos no tiene legitimación activa para representarlos; 5) el acto denunciado constituye una situación jurídica general y no tiene trascendencia concreta para el Gobierno Municipal en relación con sus competencias previstas por el art. 8 de la LM; 6) el Servicio Nacional de Caminos no vulneró ningún derecho fundamental, ya que el traslado del retén para cobro de peajes responde a razones técnicas, tampoco la autonomía municipal porque el cobro de la tasa por peajes no es de competencia del Gobierno Municipal, ni tiene ninguna vinculación con la jurisdicción territorial municipal.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal del recurso pronunció Resolución concediendo el amparo solicitado, disponiendo que el Presidente del Servicio Nacional de Caminos sustancie el petitorio del recurrente y lo resuelva en el plazo de sesenta días. Como fundamentos se señalan: 1) pasaron cuatro meses desde el reclamo inicial sin que exista “ninguna acción de la justicia administrativa” silencio total que atenta contra la seguridad jurídica y el debido proceso, así como al derecho de petición; 2) al no haberse proveído a las peticiones ni impreso el trámite legal que señalan las normas administrativas se ha cerrado al recurrente toda opción de hacer valer sus derechos en las instancias pertinentes, porque no existe resolución o decisión alguna que impugnar.

II. CONCLUSIONES

II.1.Mediante RM 085, de 10 de mayo de 2005, el Ministro de Servicios y Obras Públicas aprobó la creación y actualización de retenes para el cobro de peaje en el departamento de Santa Cruz, estableciendo además que los retenes creados y actualizados no podrán ser trasladados a más o menos de dos kilómetros de lo especificado en el “Anexo Nº 1”, encargando el cumplimiento de la Resolución al Servicio Nacional de Caminos (fs. 3 a 4).

II.2.A través de una carta de 2 de septiembre de 2005 el chofer de la volqueta del Gobierno Municipal reclamó al Alcalde indicando que en una tranca le habían cobrado Bs6.-, lo que estima no es correcto y que se deberían realizar las acciones correspondientes (fs. 9). Con el mismo tenor existe otro reclamo formulado por el Intendente Municipal el 25 del mismo mes y año (fs. 10).

II.3.Mediante nota 229/2005, de 13 de septiembre, Pedro Rojas Rocha (recurrente) en su calidad de Alcalde Municipal de Pojo, solicitó al Servicio Nacional de Caminos el retiro de la tranca ubicada en la comunidad de Churo (fs. 23).

II.4.Por oficio de 31 de octubre de 2005 el recurrente y el Presidente del Concejo Municipal de Pojo, con argumentos similares a los del presente recurso, denunciaron ante el Ministro de Servicios y Obras Públicas y al Presidente Ejecutivo del Servicio Nacional de Caminos el incumplimiento de la RM 085, de 10 de mayo de 2005 (fs. 29 a 33 y 34 a 38).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente afirma que se vulneró el derecho al trabajo de su persona como autoridad y representante del Gobierno Municipal de Pojo, provincia Carrasco del departamento de Cochabamba y de todos los comunarios, estantes y habitantes del indicado municipio, así como la autonomía municipal, cuando en inobservancia de la RM 085, de 10 de mayo de 2005 se ha colocado una tranca-retén en el Churo jurisdicción de Pojo, cobrándose peajes en beneficio del Departamento de Santa Cruz, perjudicando a los comunarios en el transporte de sus productos y a los funcionarios del Gobierno Municipal en el cumplimiento de sus funciones pues deben cancelar dinero cada vez que tienen que pasar por su propia jurisdicción. Por consiguiente, corresponde determinar, en revisión, si tales extremos son ciertos y si se justifica otorgar la tutela solicitada.

III.1.Con carácter previo al análisis de fondo de la problemática planteada, corresponde establecer si el Alcalde Municipal de Pojo puede intentar una acción de amparo en representación “de todos los comunarios, estantes y habitantes de Pojo” por las presuntas vulneraciones que denuncia, resultando pertinente para el efecto remitirse a lo señalado por este Tribunal en la SC 1844/2003-R, de 12 de diciembre, en la que sobre el principio de existencia de agravio personal y directo, se formuló el siguiente razonamiento:

“El recurrente (…), Diputado Nacional, plantea el presente amparo como representante nacional de todos los bolivianos beneficiarios de las utilidades que generan las acciones de las empresas capitalizadas, todos ellos víctimas de los supuestos delitos cometidos al interior de la Empresa capitalizada (…). Para resolver esta problemática en primer lugar conviene referirse a un principio que rige la acción de amparo, cual es la existencia de un agravio personal y directo, para después determinar si un Diputado Nacional puede ser considerado como persona agraviada y si como tal tiene legitimación activa para plantear un amparo en representación de los bolivianos.

El recurso de amparo se interpondrá por la persona que se creyere agraviada, como se consagra en la norma del art. 19.II CPE, de la que surge el principio de la existencia de agravio personal y directo, según el cual el amparo puede promoverse únicamente por la parte a quien de manera directa perjudique el acto u omisión que se reclama de ilegal, de donde resulta que el agravio implica la existencia de un perjuicio directo que el recurrente debe acreditar; en un razonamiento contrario, hay ausencia de agravio personal y directo cuando el acto u omisión denunciado afecta a situaciones jurídicas generales y no tiene trascendencia para el ciudadano porque no ha experimentado un perjuicio en situaciones jurídicas concretas. Consiguientemente la presencia del agravio personal y directo, es una condición sine qua non para la existencia del recurso, porque sólo puede intentarse cuando lo interpone el sujeto directamente agraviado -que es el titular de la acción de amparo- a quien en sentido amplio, se le afecte en sus intereses jurídicos o se lo perjudique con el acto o la omisión reclamada.

Siendo la regla de que el recurrente sea la persona agraviada que haya sufrido un perjuicio moral o material con el acto u omisión denunciada de ilegal, es obvio que la persona que plantee el amparo constitucional sea la agraviada directamente que es la que está legitimada activamente para interponer la acción de amparo, legitimación activa que ha sido definida por este Tribunal en SC 134/2002-R como aquella que: '... corresponde al afectado que directamente acredita interés en el asunto y en quien recaen las consecuencias jurídicas de la resolución o acto de la autoridad que se impugna'.

En el caso que motiva la interposición del presente amparo, el recurrente (…), en su calidad de Diputado Nacional por una parte no puede ser considerado como persona agraviada y perjudicada directamente con el acto y omisiones denunciadas de ilegales, por cuanto en el supuesto de existir las ilegalidades denunciadas, no afectan a una situación jurídica concreta sino a situaciones generales, supuestamente de todos los bolivianos; por otra parte, tampoco se encuentra legitimado activamente para plantear este recurso, por cuanto en materia de control de constitucionalidad, un Diputado Nacional sólo está legitimado para plantear un Recurso Directo o Abstracto de Inconstitucionalidad, como se colige de la norma contenida en el art. 55.2 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC).

Conviene recordar que la legitimación activa que tienen las autoridades públicas para interponer recursos constitucionales en general, se encuentra regulada expresamente en la Constitución Política del Estado y la Ley del Tribunal Constitucional, así tratándose de recursos de amparo constitucional, la única autoridad pública que puede plantear sin necesidad de un poder suficiente otorgado por el directo agraviado, es el Defensor del Público como establecen las normas de los arts. 19.II y 129 CPE; directo agraviado que como se manifestó en la especie no existe, no pudiéndose forzar la labor de fiscalización que la Constitución le otorga a los parlamentarios, para plantear un recurso de esta naturaleza; lo que hace inviable la protección solicitada por el Diputado recurrente, que no tiene facultad para representar sin mandato al agraviado personal y directo, que no es ni su persona ni otras”.

III.2.La línea jurisprudencial precedentemente glosada es de aplicación a la problemática que ahora se analiza, por cuanto el Alcalde Municipal de Pojo carece de legitimación activa para interponer el presente recurso, pues no ha explicado y menos acreditado que de manera directa, personal e inclusive como autoridad haya sido perjudicado en sus intereses con la determinación adoptada por el Servicio Nacional de Caminos y que por ende se le hayan lesionado sus derechos fundamentales, en este caso el derecho al trabajo que se tiene como invocado, pues no se olvide que conforme a lo sostenido por la doctrina y la jurisprudencia constitucional, los derechos fundamentales son derechos de carácter eminentemente subjetivo, inherentes a la persona individualmente considerada, así en la SC 0400/2006-R, de 25 de abril, se sostuvo: “Los derechos fundamentales son todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos por su status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar; entendiendo por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica, en ese entendido, una de las notas caracterizadoras de todo derecho fundamental es el de ser un derecho subjetivo, lo que implica que su titular tiene la facultad de exigir su respeto y observancia, pudiendo acudir al órgano jurisdiccional competente para reclamar, a través de los recursos que establece el respectivo orden jurídico, la protección de tales derechos y la reparación del menoscabo sufrido”. Consiguientemente, conforme a dicho entendimiento, para que el recurrente pueda reclamar por vía del amparo la vulneración del derecho al trabajo que estima lesionado, debió ser él como persona particular o como autoridad quien haya sufrido el menoscabo en cuanto al núcleo esencial de ese derecho, cosa que no ha ocurrido en la especie, pues el recurrente alude en su recurso que fue el chofer de la volqueta del Gobierno Municipal quien fue objeto de cobro de peaje, así como otro ciudadano y los comunarios en general, que según dice, se ven perjudicados en sus quehaceres al no poder transportar agregados y sus productos agrícolas; no pudiendo por otra parte arrogarse la representación de “todos los comunarios, estantes y habitantes de Pojo” quienes no le han conferido poder expreso alguno para que active el amparo constitucional a nombre de ellos respecto a una presunta vulneración de su derecho al trabajo, siendo que además el hecho de investir la representación del Gobierno Municipal no le faculta per se para acudir a la justicia constitucional solicitando la tutela de este recurso ante una eventual vulneración de los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales de los habitantes de su municipio, quienes en todo caso de manera individual o colectiva y en la medida que de manera directa, concreta y efectiva sean lesionados con la determinación cuestionada, son los únicos legitimados para acudir al amparo si estiman que la colocación del retén tranca en su jurisdicción les vulnera su derecho al trabajo, sea por sí o por otra persona a su nombre con poder suficiente, según manda el art. 19.I de la CPE.

III.3.Respecto a la pretendida vulneración del “derecho a la autonomía municipal”, cabe hacer hincapié en que la autonomía municipal en sí misma, no constituye propiamente un derecho fundamental y/o garantía constitucional cuya tutela en cuanto derecho subjetivo, pueda ser reclamada por vía del amparo constitucional, puesto que la autonomía en realidad consiste en una forma de autogobierno en la que el órgano que la posee, puede darse sus propias normas, elegir sus autoridades y administrarse a sí mismo en el marco de sus competencias que le han sido conferidas dentro de un Estado por el Constituyente y en el ámbito de su jurisdicción territorial si fuere el caso; así, el art. 200.II de la CPE señala que la autonomía municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales, por lo que la autonomía, en este caso municipal, debe ser entendida como un conjunto de potestades que le permiten al órgano de que se trate ejercer un autogobierno y en ningún modo debe ser entendida como un derecho subjetivo. Al respecto este Tribunal ya se pronunció en ese sentido cuando en la SC 0459/2003-R, de 9 de abril se señaló:

"(…) es un presupuesto esencial para la procedencia de esta acción extraordinaria, señalar con precisión y claridad el derecho o la garantía que se considere lesionado, así como la amenaza de que esa lesión se producirá; en el caso que se examina, la recurrente considera que por los supuestos actos ilegales del Juez demandado, se amenaza con restringir la autonomía municipal del municipio de Cabezas.

(…) la autonomía municipal no es un derecho ni una garantía que pueda ser demandado como lesionado, así lo entendió este Tribunal en SC 485/2002 en la que se estableció la improcedencia de la acción cuando: '...no han identificado los derechos o garantías vulnerados, sino que han señalado como lesionada, la autonomía municipal -que no es un derecho, menos una garantía-, institución que da la potestad a los municipios de regir los intereses de la comunidad, mediante normas y órganos de gobierno propios'; por lo que no es viable esta demanda”.

III.4.En mérito a lo expresado en los fundamentos jurídicos anteriores, se establece que el Tribunal del recurso incurrió en error al sustanciar y resolver el presente recurso, pues lejos de otorgar la tutela por derechos que ni siquiera fueron invocados, debió rechazarlo in límine; en relación al primer aspecto demandado, sobre una presunta vulneración del derecho al trabajo, al no existir coincidencia entre el titular del derecho y quien presentaba el recurso, lo que no es un defecto subsanable, sino una falta absoluta de identidad del sujeto activo (SC 0086/2006-R, de 25 de enero). Mientras que respecto a la pretendida vulneración del derecho “a la autonomía municipal” por no ser ésta un derecho fundamental propiamente dicho, circunstancia que dejaba al recurso sin la observancia de un requisito de contenido como el previsto por el art. 97.IV de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), cuya ausencia conforme a lo establecido en la SC 1130/2002-R, de 18 de septiembre, es motivo para el rechazo directo del recurso.

Por todo lo expresado precedentemente, la situación planteada no se encuentra dentro de las previsiones del art. 19 de la CPE, por lo que el Tribunal del recurso al haber concedido el amparo solicitado, no ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales ni dado correcta aplicación al citado precepto constitucional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve:

1º REVOCAR la Resolución de 13 de enero de 2006, cursante de fs. 130 a 131 pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba.

2º Declarar IMPROCEDENTE el recurso, sin costas ni multa por ser excusable.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.


Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO