SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0972/2006-R
Sucre, 3 de octubre de 2006

Expediente:2005-13107-27-RAC
Distrito: Santa Cruz
Magistrado Relator:Dr. Artemio Arias Romano

En revisión la Resolución de 15 de diciembre de 2005, cursante de fs. 331 vta. a 334 vta., pronunciada por el Juez de Partido y de Sentencia de Camiri del Distrito Judicial de Santa Cruz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Mario Sandoval Ávalos contra Víctor Casón y Rodolfo Vallejos Espinoza, Alcalde Municipal y Presidente del Concejo Municipal de Cabezas, tercera sección de la provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz, respectivamente, alegando la vulneración de sus derechos a la dignidad, a la seguridad jurídica, al trabajo, a la petición, a la defensa y la garantía del debido proceso reconocidos por los arts. 6.II, 7 incs. a), d), h) e i) y 16.II y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El recurrente en el escrito de 3 de diciembre de 2005, cursante de fs. 15 a 17 vta., manifiesta:

Teniendo conocimiento extraoficial de la pretensión del Gobierno Municipal de Cabezas para establecer un parque de reserva “Parabanó”, afectando su propiedad en el ex fundo “La Iguana” y “La Cueva”, ubicados en el cantón Florida, provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz con una superficie de “952” ha, donde trabaja con su familia en actividades agrícolas y ganaderas, por lo que mediante memorial de 8 de noviembre de 2005, dirigido al Alcalde, se opuso a que se afecten sus terrenos, memorial que no mereció pronunciamiento alguno, motivo por el cual acudió al Concejo Municipal el 29 del mismo mes y año, sin obtener respuesta.

Nadie, bajo ningún título ni acción, puede pretender mejor derecho sobre el fundo rústico mencionado, por lo que ante la certeza de que el Gobierno Municipal de Cabezas pretende afectar su propiedad, demandó la tutela de sus derechos para evitar daño o perjuicio irremediable pues está ante un mal injustificado y grave ya que se encuentra sumido en un procedimiento tramitado sin su conocimiento con la finalidad de establecer un área protegida que afecta su propiedad, habiéndose ignorado su oposición, dejándolo en un estado de incertidumbre e ignorando sus peticiones por las autoridades recurridas.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

El recurrente indica que se vulneraron los derechos a la dignidad, a la seguridad jurídica, al trabajo, a la petición, a la defensa, y la garantía del debido proceso, reconocidos por los arts. 6.II, 7 incs. a), d), h) e i) y 16.II y IV de la CPE.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

El recurrente dirige el recurso de amparo constitucional contra Víctor Casón y Rodolfo Vallejos Espinoza, Alcalde Municipal y Presidente del Concejo Municipal de Cabezas, tercera sección de la provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz, respectivamente. Solicitando se declare procedente y disponga que: 1) se dé una pronta resolución a las peticiones presentadas a las autoridades recurridas; 2) se le notifique con todo el procedimiento para establecer el parque de reserva “Parabanó”; y 3) se excluya su propiedad donde desarrolla su trabajo ganadero y agrícola.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de amparo constitucional

Efectuada la audiencia pública el 15 de diciembre de 2005, según acta de fs. 328 a 331 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación del recurso

El recurrente ratificó la demanda interpuesta.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

Los recurridos, de acuerdo con el informe de fs. 324 a 327 presentado, expresan: 1) mediante Ordenanza Municipal (OM) 002/2001 se aprobó el plan municipal de ordenamiento territorial que definió un área de protección en la cuenca del río Parabanó en cumplimiento del art. 79 de la Ley de Municipalidades (LM) y en función al Decreto Supremo (DS) 24124, de 21 de septiembre de 1995, que define la formulación de los esquemas del ordenamiento territorial a corto, mediano y largo plazo, la determinación de los patrones de asentamiento y servicios colectivos y otros temas más; 2) el art. 83 de la LM estatuye que las normas nacionales de uso de suelo y sobre suelo son de cumplimiento obligatorio, inexcusable y prioritarias para las personas individuales o colectivas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras sea cual fuere su naturaleza y características, en toda el área urbana o rural del territorio de la República; 3) conforme a lo previsto por los art. 1 y 3 de la Ley de Medio Ambiente (LMA), previos los estudios técnicos y científicos, mediante Ordenanza Municipal se ha creado el área protegida municipal “Parabanó” con la finalidad de conservar la integridad de condiciones de los ecosistemas y diversidad biológica, únicas en su género y contribuir al bienestar y mejoramiento de las condiciones de vida de los pobladores; 4) el proceso de creación del área protegida iniciado el año 2001, ha sido público, transparente y de consenso con las comunidades campesinas asentadas en el lugar, habiéndose realizado estudios por instituciones prestigiosas como el Museo de Historia Natural “Noel Kempf Mercado”, entre otras; 5) se ha contestado al recurrente; 6) la Ordenanza Municipal no sufrió ninguna impugnación y recién ahora se la tacha de arbitraria; y 7) el recurrente sigue siendo propietario del predio que no ha sufrido ninguna afectación.


I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Juez de amparo constitucional declaró procedente el recurso interpuesto determinando que los recurridos hagan conocer la Resolución con relación a los memoriales presentados por el recurrente en el plazo de 48 horas y de existir el proceso de afectación, se le notifique al recurrente con todos los actuados existentes; sin lugar a la exclusión solicitada por estar sujeto el recurrente a la respuesta y antecedentes que habrá de conocer. Todo en consideración a que las autoridades recurridas no dieron respuesta alguna a los memoriales presentados por el recurrente ante el Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal, respectivamente. Por otra parte, si bien una ordenanza municipal tiene carácter obligatorio desde su publicación no está demostrado que se haya hecho la publicación adecuada además que viviendo en el campo es difícil tener conocimiento de cualquier resolución.

II. CONCLUSIONES

II.1.El 9 de noviembre de 1973, mediante Resolución Suprema (RS) 170927 (título ejecutorial 639682 se dotó en lo proindiviso a Mario Sandoval Ávalos y otros, el ex fundo denominado “La Iguana” con una superficie de 952.9450 ha, registrada en Derechos Reales a fs. 27, “Nº” 27 del libro de propiedad de la provincia Cordillera el 9 de febrero de 1982 (fs. 6). El 28 de noviembre de 1975, Mario Sandoval Ávalos, Santiago Sandoval Ávalos y Lázaro Rocha C. tomaron posesión del ex fundo “La Iguana” con la extensión indivisa de 952.9450 ha (fs. 7 y vta.).

II.2.El 20 de octubre de 2004, con las firmas en ese entonces de Tito Arce Coca y Víctor Casón como Presidente y Secretario del Concejo Municipal, respectivamente, y la promulgación por parte del alcalde Ivo Fernando Canido Vásquez, el Concejo Municipal de Cabezas, tercera sección de la provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz, mediante OM 020/2004, declaró el área protegida municipal “Parabanó” con una superficie de 38.878 ha estableciendo, entre otras disposiciones, que: “de acuerdo a las atribuciones que le otorga la Ley de Municipalidades en sus arts. 119 y 120 y los fines que señala el art. 5.II, el Municipio de Cabezas podrá imponer las limitaciones de derechos y/o restricciones administrativas que considere oportunas y necesarias para favorecer la realización de actividades de gestión de APM Parabanó”; que “la imposición de estas limitaciones y/o restricciones, conforme establece la ley, no afectará en ningún caso los atributos de disposición del derecho propietario legalmente adquirido por sus titulares” y que “se respetará el derecho de propiedad, los trabajos cotidianos de agricultura, ganadería, usos y costumbres de los comunarios dentro del área (fs. 193 a 198).

II.3.El 10 de noviembre de 2005, Mario Sandoval Ávalos, por escrito dirigido al Alcalde Municipal de Cabezas aludiendo el “derecho propietario” sobre el ex fundo “La Iguana” y “La Cueva”, solicitó respeto a su propiedad agraria, respaldada por títulos ejecutoriales (fs. 2 a 3). El 30 de noviembre de 2005, el recurrente, con similar contenido y al no haber obtenido -según afirma- pronunciamiento sobre su petición, mediante escrito dirigido al Presidente del Concejo Municipal de Cabezas, solicitó respeto a su propiedad, oponiéndose a que se afecten los terrenos de su propiedad (fs. 4 a 5).

II.4.El 5 de diciembre de 2005, mediante Resolución Administrativa (RA) 50/2005, Víctor Casón, Alcalde Municipal de Cabezas, resolvió conceder plenas y amplias garantías a favor de Mario Sandoval Ávalos y su propiedad “La Iguana y la Cueva”, para que éste realice actividades agropecuarias cumpliendo con los preceptos de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, Ley Forestal, Ley de Municipalidades y la OM 020/2004, y que todos los colindantes, vecindario y ciudadanía deben respetar los títulos, colindancias y actividades del impetrante Mario Sandoval Ávalos, en tanto su predio cumpla con la función económica social exigida por la Constitución y las leyes (fs. 323).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente afirma que las autoridades recurridas han lesionado sus derechos a la dignidad, a la seguridad jurídica, al trabajo, a la petición, a la defensa y la garantía del debido proceso por cuanto no le han dado respuesta a los memoriales que presentó pidiendo se respete su propiedad pues se pretende afectar la misma al haberse declarado un área de protección municipal precisamente en el lugar donde con su familia trabajan y desarrollan actividades agrícolas y ganaderas, más aún cuando la determinación fue asumida sin que se le hubiera notificado con la apertura de trámite alguno ni se le ha dado a conocer los antecedentes o la misma Resolución Administrativa emitida al efecto. Por consiguiente, corresponde determinar en revisión, si se justifica otorgar la tutela que brinda el art. 19 de la CPE.

III.1.Antes de entrar al análisis de la problemática planteada por el recurrente, corresponde realizar algunas precisiones sobre los requisitos de forma, en particular respecto a la legitimación pasiva, citando para el efecto la SC 0711/2005-R, de 28 de junio, en la que se estableció lo siguiente: “…para que sea viable el recurso de amparo, cuando es planteado contra decisiones judiciales o administrativas pronunciadas por tribunales u órganos colegiados, públicos o particulares, sea como emergencia de procesos, o de cualesquier tipo de decisiones o actos, es de inexcusable cumplimiento que esta acción tutelar esté dirigida contra todos los miembros que asumieron dichas decisiones y, por lo mismo, se constituyan en agraviantes de los supuestos actos lesivos denunciados; sin que el señalamiento del sujeto pasivo de la tutela resulte de la libre elección del actor, el que necesariamente debe estar determinado por los hechos que le sirven de causa a su acción, debiendo preguntarse, en cada caso, quienes son los que asumieron efectivamente la decisión lesiva a sus derechos, no siendo suficiente identificar sólo a los que firmaron dichos actos o resoluciones…” .

En el mismo contexto, este Tribunal en la SC 0660/2005-R, de 14 de junio, señaló lo siguiente: “si bien el art. 38 de la Ley de Municipalidades (LM) establece que el Presidente del Concejo Municipal es el representante legal y máxima autoridad de ese cuerpo colegiado; disposición que se encuentra en concordancia con el art. 39. 3 y 6 que otorgan al Presidente del Concejo Municipal las atribuciones por una parte, de representar al Concejo en todos los actos y, por otra, de suscribir junto con el Secretario, las Ordenanzas, Resoluciones, actas y otros documentos oficiales del Concejo, antes de la realización de la siguiente sesión y velar por su cumplimiento y ejecución; no es menos evidente, que el art. 20 de la LM ha establecido que las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal y las Resoluciones son normas de gestión administrativa; ambas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación; que deberán ser aprobadas por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la Ley de Municipalidades y los reglamentos; consecuentemente, debe entenderse que son responsables (administrativa, civil, penal y ejecutivamente) por las emergencias de una Ordenanza Municipal, todos los concejales que aprobaron la misma y no sólo quienes la suscribieron por mandato expreso de la Ley como son el Presidente y el Secretario del Concejo Municipal'”.

III.2.De la documentación que informa los antecedentes del recurso, ahora en consideración, se evidencia que el Concejo Municipal de Cabezas emitió una Ordenanza Municipal por la que determinó declarar área protegida municipal “Parabanó” a una superficie de 38.878 ha que se encuentra en el distrito Florida del municipio de Cabezas, provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz.

Por otra parte, se constata que el recurrente mediante memoriales dirigidos al Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal, respectivamente, solicitó respeto al “derecho propietario” que tiene sobre el ex fundo “La Iguana” y “La Cueva” que se vería afectado por las restricciones que supondría la implementación de la señalada área de protección por cubrir precisamente la propiedad donde desarrolla sus actividades agrícolas y ganaderas. La carta dirigida al Presidente del Concejo la justifica por cuanto -dice el recurrente- no habría conocido pronunciamiento alguno en cuanto a su petición por parte del Alcalde.

III.3.Para resolver la problemática planteada es imprescindible, conforme al planteamiento estructurado por el mismo recurrente, diferenciar las cuestiones que hacen, de un lado, a los antecedentes y emisión de la Ordenanza Municipal, respecto de las cuales el recurrente habría tenido un reciente conocimiento extraoficial y en ese contexto se le habría presuntamente vulnerado sus derechos a la defensa, al debido proceso, a la propiedad, al trabajo y a la dignidad; y de otro, a las recientes peticiones dirigidas a las autoridades recurridas por las que pidió respeto a su propiedad y con relación a las cuales dice que al no haber tenido respuesta alguna se habría vulnerado su derecho de petición.

Diferenciados los hechos en virtud de los cuales existirían las presuntas lesiones indicadas por el recurrente; corresponde señalar en primer lugar que la OM 020/2004, de 20 de octubre, aprobada por el Concejo Municipal, ni estuvo firmada por Rodolfo Vallejos Espinoza, como Presidente del Concejo Municipal de ese entonces, ni se tiene evidencia que hubiera participado de la sesión en la que se aprobó dicha Resolución, pero además, teniendo en cuenta que la legitimación pasiva debe ser entendida como la “coincidencia entre la autoridad que presuntamente causó la violación de los derechos y aquella contra quien se dirige la acción” (SSCC 0925/2002-R, 0959/2003-R, entre otras) y dado que, conforme se ha señalado en el Fundamento Jurídico III.1, para la procedencia del amparo constitucional es ineludible que el recurso sea dirigido contra quien o quienes cometieron el acto ilegal o la omisión indebida y cuando se trata de actos u omisiones de tribunales, órganos o cuerpos colegiados “es de inexcusable cumplimiento que esta acción tutelar esté dirigida contra todos los miembros que asumieron dichas decisiones y, por lo mismo, se constituyan en agraviantes de los supuestos actos lesivos denunciados…” (SSCC 0711/2005-R y 1324/2005-R, entre otras), este Tribunal Constitucional está imposibilitado de analizar el fondo del asunto en cuanto a la presunta lesión a los derechos a la defensa, al debido proceso, a la propiedad, al trabajo y a la dignidad que el recurrente alega fueron causados como emergencia de la Ordenanza Municipal que supuestamente también fue resultado de un procedimiento que él dice desconocer.

III.4.En cuanto al derecho a la petición se refiere, cabe señalar que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional con relación a este derecho consagrado por el art. 7 inc. h) de la CPE, en las SSCC 0189/2001-R, 1148/2002-R y 1477/2004-R, entre otras, ha establecido que: “debe entenderse el mismo como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa”.

En ese mismo sentido, la SC 0692/2003-R, de 22 de mayo determinó que se tendrá por lesionado el derecho de petición cuando “la autoridad no la responde en un tiempo razonable ya sea en sentido positivo o negativo, vale decir, que en los casos en que no hubiese una respuesta oportuna y motivada se tiene el derecho como lesionado pero no cuando existe la respuesta negativa, pues el derecho no exige la concesión de lo solicitado”; razonamiento que sigue la línea jurisprudencial trazada por este Tribunal que establece que el núcleo esencial de este derecho “comprende la respuesta pronta y oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir resolviendo el asunto objeto de la petición" (SSCC 0218/2001-R y 1494/2004-R, entre otras).

Consecuentemente, si bien el recurrente de acuerdo con el contenido de los memoriales presentados tanto ante el Alcalde como al Presidente del Concejo Municipal se limitó a solicitar se respeten sus derechos a consecuencia del conocimiento que dice haber tenido extraoficialmente de la OM 020/2004, no es menos cierto que en correspondencia esperaba una respuesta a las formulaciones expuestas. En ese contexto, en cuanto al Alcalde se refiere, resulta evidente que éste emitió la RA 50/2005, de 5 de diciembre, conforme con la Conclusión II.4 del proyecto; sin embargo, no sólo que esta Resolución (en atención a la solicitud impetrada por el recurrente) fue posterior a la interposición a la demanda, sino que, pese a que el Alcalde recién fue notificado con el recurso interpuesto el 12 de diciembre de 2005, es decir, después de haberse emitido la Resolución Administrativa, la misma no fue formalmente de conocimiento del recurrente hasta antes de ser notificado con la demanda, o sea, no tuvo respuesta escrita, lo que da lugar a la procedencia del recurso en contra del titular de la Alcaldía.

Por otra parte, en cuanto al Presidente del Concejo Municipal, es de aplicación la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1, relativa a la legitimación pasiva de los tribunales y entidades colegiados, debido a que siendo el Presidente aquella autoridad que representa al Concejo Municipal, la respuesta que de ella se demande no puede sino ser dirigida contra todos sus miembros, por lo que en este caso no corresponde entrar a analizar sobre la presunta lesión al derecho de petición dirigida contra el recurrido Rodolfo Vallejos Espinoza.

III.5.Por último, respecto al término empleado en la Resolución del Tribunal de amparo constitucional de declarar procedente el recurso, corresponde señalar que este Tribunal en la SC 0505/2005-R, de 10 de mayo, Fundamento Jurídico II.2.1, expresó: “El Tribunal Constitucional, siguiendo una larga tradición jurídica de nuestro País, utilizó hasta ahora, en la parte resolutiva de sus Sentencias en materia de amparo y hábeas corpus, la expresión procedente e improcedente como sinónimo de conceder o denegar el amparo; sin embargo, con la finalidad de evitar la confusión entre estos últimos términos y el contenido en el art. 96 de la LTC sobre las causas de inactivación reglada del amparo contenida en este precepto, corresponde hacer una adecuación positiva de la terminología antes utilizada, a la señalada en el art. 19.IV de la Constitución, la cual de manera expresa determina que: '…la autoridad judicial examinará la competencia del funcionario o los actos del particular y, encontrando cierta y efectiva la denuncia, concederá el amparo solicitado…'”.

En el mismo sentido -añade la Resolución citada- “la terminología empleada por el art. 102 de la LTC, dispone en el parágrafo I que: 'La Resolución concederá o denegará el amparo'. A su vez el parágrafo II, en armonía con lo señalado expresa que 'La Resolución que conceda el amparo….', para finalmente, el parágrafo III, señalar que: 'La Resolución denegatoria del amparo demandado impondrá y fijará costa y multas al recurrente'. En consecuencia en adelante, tanto los jueces o tribunales de amparo como este Tribunal Constitucional emplearan esta terminología al resolver el fondo de la problemática planteada en el amparo constitucional”. Consecuentemente, el empleo de los términos “concede” o “deniega” se aplican a las resoluciones dictadas dentro de los recursos de amparo constitucional, en tanto que en las de hábeas corpus los términos “procedente” e “improcedente”, según sea el caso.

En consecuencia, la situación planteada por el recurrente, en cuanto a la presunta lesión a su derecho de petición contra el Alcalde, se encuentra dentro de los alcances y previsiones del art. 19 de la CPE, de manera que el Juez de amparo al haber declarado procedente el recurso en ese sentido, aunque con otros fundamentos, ha dado correcta aplicación al citado precepto constitucional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión resuelve:

1º APROBAR en parte la Resolución de 15 de diciembre de 2005, cursante de fs. 331 vta. a 334 vta., pronunciada por el Juez de Partido y de Sentencia de Camiri del Distrito Judicial de Santa Cruz, con la modificación que se CONCEDE el amparo solicitado en cuanto al derecho de petición se refiere, respecto al Alcalde recurrido, debiendo dicha autoridad contestar al recurrente en el plazo de 48 horas.

2º REVOCAR la citada Resolución del Juez de amparo y declarar IMPROCEDENTE el recurso interpuesto contra el Presidente del Concejo Municipal, toda vez que en su caso no se ingresó a ningún análisis de fondo.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Fdo.Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA


Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA


Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO