|
Versión imprimible
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0048/2006
Sucre, 5 de junio de 2006
Expediente: 2005-13242-27-RDI
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Artemio Arias Romano
En el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Claudia Bertha Paredes Tardío, José Felipe Oña Paredes y Jorge Rudy Solari Peña, diputados nacionales, demandando la inconstitucionalidad del art. 10.III de la Ley 3302, de 16 de diciembre de 2005 (presupuesto agregado y presupuesto consolidado gestión 2006), en la parte que indica: “III. Costos Regionales - Prefecturales. Costo del Prediario y gastos de funcionamiento del Régimen Penitenciario a nivel nacional (cada Prefectura, lo que corresponda)”, alegando presunta vulneración de los arts. 7 inc. a) y 228 de la Constitución Política del Estado (CPE) y art. 57 de la Ley de Hidrocarburos (LH), de 17 de mayo de 2005.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
Los recurrentes en el escrito presentado el 23 de enero de 2006 (fs. 7 a 11 vta.), manifiestan que el art. 57 de la LH determina que los beneficios del impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) sólo y únicamente deben estar destinados para los sectores de educación, salud, caminos, desarrollo productivo y todo lo que contribuya a la generación de fuentes de trabajo; empero, la disposición legal impugnada dispone que adicionalmente a las competencias establecidas en la Ley de descentralización administrativa, las Prefecturas departamentales deben financiar con los recursos del IDH los costos del prediario y gastos de funcionamiento del Régimen Penitenciario a nivel nacional (cada Prefectura lo que corresponda), contradiciendo el fin de la Ley de Hidrocarburos, afectando así al 60% de lo que corresponde a la Prefectura en concepto de coparticipación del IDH, lo que afecta a la generación de empleos, construcción de carreteras e inversión en salud, convirtiéndose más bien en un pasivo para la Prefectura, restando fondos que por ley tienen un fin determinado y destinado, ya que por ejemplo, en el departamento de La Paz, donde se concentra el 24,7% de la población penitenciaria del país, los gastos en prediarios y de funcionamiento del régimen penitenciario significan Bs8.692.980.- anuales, restando así un 60% los ingresos por el IDH, perjudicando gravemente al desarrollo del Departamento que se encuentra en emergencia por el “funesto” estado de sus carreteras, caminos y centros de salud.
Sostienen que el art. 10.III de la Ley 3302 vulnera el principio de jerarquía normativa recogido por el art. 228 de la CPE, que conforme a la doctrina del Derecho Constitucional supone una gradación jerárquica del orden jurídico derivado “que se escalona en planos descendentes”, donde los más altos subordinan a los inferiores, y todo el conjunto se debe subordinar a la Constitución Política del Estado, estableciéndose una pirámide jurídica encontrándose en primer lugar la Constitución, como principio y fundamento de las demás normas jurídicas; en segundo nivel los tratados y convenciones internacionales; en tercer nivel las leyes, que se jerarquizan a su vez en leyes de rango constitucional, leyes ordinarias especiales, leyes ordinarias generales, leyes regionales y decretos con fuerza de ley; en cuarto nivel los decretos supremos; y en un quinto nivel, las resoluciones, sean estas resoluciones supremas, autos supremos, resoluciones legislativas, legislativas regionales, ejecutivas regionales, ordenanzas municipales y resoluciones municipales; de lo cual la Ley de Hidrocarburos, por su carácter especial al normar las actividades hidrocarburíferas determinó los fines específicos a que deben estar destinados los recursos del IDH, sin embargo, la disposición legal cuestionada en contradicción a la Ley de Hidrocarburos ha dispuesto que los recursos del IDH asignados a la Prefectura cubran costos de prediarios y gastos de funcionamiento del régimen penitenciario, finalidad que en forma alguna se halla prevista en la Ley especial, atentando así a la primacía de la Constitución, pues la disposición legal impugnada es una norma general referida al presupuesto agregado y consolidado para la gestión 2006.
Finaliza señalando que el art. 10.III de la Ley 3302 viola también el art. 7 inc. a) de la CPE referido a la seguridad jurídica, pues al desconocer y aplicar contradictoriamente normas de la Ley de Hidrocarburos y del presupuesto agregado y consolidado de la gestión 2006, vulnera flagrantemente la palabra empeñada por el Estado Boliviano creando una inestabilidad jurídica para los ciudadanos en general que de manera indirecta ven vulneradas sus garantías en cuanto al destino de los recursos del IDH.
I.2. Admisión y citación
Por AC 042/2006-CA, de 30 de enero (fs. 12 a 13), se dispuso se subsanen deficiencias formales observadas; cumplido lo cual, por AC 069/2006-CA, de 15 de febrero se admitió el recurso y se ordenó sea puesto en conocimiento del personero del órgano que generó la norma impugnada, el Vicepresidente de la República y Presidente nato del Congreso, Álvaro Marcelo García Linera (fs. 20 a 21), lo que se cumplió el 3 de marzo de 2006 (fs. 36).
I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma legal impugnada
Por escrito recibido el 27 de marzo de 2006, Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente de la República y Presidente nato del Congreso Nacional (fs. 106 a 107), formuló alegatos señalando: 1) el Órgano Legislativo conforme al art. 59.1º de la CPE tiene entre sus atribuciones la de dictar leyes, abrogarlas y derogarlas y conforme a la atribución 3ª la de fijar para gestión financiera los gastos de la administración pública previa presentación del proyecto de presupuesto por el Poder Ejecutivo, el que a su vez debe presentar al Legislativo dentro de las treinta primeras sesiones ordinarias, los presupuestos nacionales y departamentales para la siguiente gestión financiera, por lo que en este sentido y cumpliendo el procedimiento legislativo se sancionó y promulgó la Ley 3302 “Presupuesto Agregado y Presupuesto Consolidado gestión 2006”; 2) si bien el art. 228 de la CPE proclama el principio de primacía constitucional, empero la norma no hace una descripción rigurosa y detallada de los niveles y jerarquías de las diferentes clases de leyes; 3) con relación a la vulneración del art. 57 de la LH, la doctrina boliviana concluye acertadamente que el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad no procede en los casos de conflicto o incompatibilidad entre normas infralegales o de dos leyes ordinarias de igual jerarquía, ya que esa incompatibilidad corresponde al ámbito de control de legalidad y no al de control de constitucionalidad, según señala José Antonio Rivera, por lo que no es procedente impugnar lo manifestado por los recurrentes mediante esta vía por tratarse de normas de igual jerarquía; 4) el Tribunal Constitucional en su SC 009/2006, de 17 de febrero estableció que este recurso no se activa cuando una disposición reglamentaria contradice o es incompatible con otra disposición legal ordinaria de superior jerarquía, ya que en esa situación nos encontraríamos ante una ilegalidad y no ante una inconstitucionalidad.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Por requerir de mayor análisis y amplio estudio, de conformidad a lo establecido en el art. 2 de la Ley 1979, de 24 de mayo de 1999, mediante Acuerdo Jurisdiccional 75/2006, de 17 de mayo, se amplió el plazo procesal para dictar resolución hasta el 8 de junio de 2006, por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del plazo legal.
II. CONCLUSIONES
El art. 10.III de la Ley 3302, de 16 de diciembre de 2005, presupuesto agregado y presupuesto consolidado gestión 2006, en la parte impugnada en el presente recurso, señala:
“ARTICULO 10. (IDH - Competencias Prefecturales, Municipales y del Sistema Universitario Público).
(…)
III. Costos Regionales - Prefecturales.
Costo del Prediario y gastos de funcionamiento del Régimen Penitenciario a nivel nacional (cada Prefectura, lo que corresponda)”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente cuestiona la constitucionalidad del art. 10.III de la Ley 3302, de 16 de diciembre de 2005, presupuesto agregado y presupuesto consolidado gestión 2006, en la parte que señala: “III. Costos Regionales - Prefecturales. Costo del Prediario y gastos de funcionamiento del Régimen Penitenciario a nivel nacional (cada Prefectura, lo que corresponda)” señalando que vulnera los arts. 7 inc. a) y 228 de la CPE, por cuanto como norma general que es, contradice el art. 57 de la LH que es una Ley especial, por lo tanto de jerarquía superior, la cual establece que los beneficios del IDH sólo y únicamente deben estar destinados para los sectores salud, educación, caminos, desarrollo productivo y generación de fuentes de empleo; mientras que la disposición impugnada establece adicionalmente que las Prefecturas con estos recursos deben financiar los costos de los prediarios y gastos de funcionamiento del Régimen Penitenciario. Por consiguiente, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de realizar el control de constitucionalidad que le encomienda a este Tribunal el art. 120.1ª de la CPE.
III.1.Naturaleza jurídica y alcances del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad
El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, como vía de control correctivo o a posteriori de constitucionalidad, tiene por finalidad que el Tribunal Constitucional, como ente que ejerce el control de constitucionalidad, verifique la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con los principios, valores y normas de la Constitución, recurso que conforme a lo establecido por el art. 54 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) procede contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto. Al respecto, este Tribunal en la SC 0019/2006, de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado en su similar SC 0051/2005, de 18 de agosto, señaló:
“(…) es necesario precisar los alcances del control de constitucionalidad que ejerce a través de los recursos de inconstitucionalidad, por cualquiera de las dos vías reconocidas -directa o indirecta-. En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas. Es en ese marco que se resolverá la problemática planteada en el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad”.
III.2.Análisis de las normas constitucionales que los recurrentes denuncian como infringidas
El art. 7 inc. a) de la CPE, que dentro del catálogo de derechos fundamentales de la persona, establece los derechos: “A la vida, la salud y la seguridad”. Del último de los derechos citados emerge el derecho a la seguridad jurídica, que conforme al desarrollo doctrinal de este Tribunal ha sido entendido como: “(…) exención de peligro o daño; solidez; certeza plena; firme convicción, de lo que se extrae que es deber del Estado proveer seguridad jurídica a los ciudadanos, asegurando a todos el disfrute del ejercicio de los derechos públicos y privados fundamentales que le reconocen la Constitución y las leyes; principios que se hallan inspirados en un orden jurídico superior y estable (Estado de Derecho), que satisfaga los anhelos de una vida de paz, libre de abusos y arbitrariedad, como ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal (AC 287/99-R y SC 223/00-R)”. Reconociéndole además, como “(…) condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio" (AC 0287/1999-R, de 28 de octubre).
El art. 228 de la CPE, señala: “La Constitución Política del Estado es la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”. Este artículo instituye el principio de supremacía constitucional, sobre el cual, este Tribunal, en la SC 0066/2005, de 22 de septiembre, ha establecido que:
“Este principio garantiza y posibilita la realización material de los principios acuñados por la Constitución; nace de la cualidad específica de la Constitución, como base, sustento y marco que informa todo el sistema normativo. (…)
A su vez, del principio de supremacía constitucional, nacen los principios de interpretación de todo el ordenamiento conforme a la Constitución, principio de jerarquía normativa y unidad del ordenamiento (sub principios en sentido estricto).
El primer principio se proyecta en un doble sentido: de un lado, impone al legislador la obligación de preservar, en el proceso de elaboración de las normas, que estas guarden sujeción a la Constitución, y de otro, obliga a todos los poderes a realizar un juicio previo de constitucionalidad positiva de las normas a aplicar, de tal manera que si el juicio resulta negativo, o lo que es lo mismo, si de tal labor interpretativa se entendiera que la norma contradice a algún precepto o principio de la Constitución o existen dudas sobre su constitucionalidad, dado el carácter concentrado del sistema de control de constitucionalidad vigente, se debe formular o promover la consulta respectiva ante el Tribunal Constitucional, promoviendo de oficio el incidente de inconstitucionalidad previsto por el art. 59 y ss de la LTC”.
Sobre el principio de jerarquía normativa, este Tribunal en las SSCC 0013/2003 y 0060/2003, ha establecido:
"Que uno de los principios fundamentales inherentes al Estado Democrático de Derecho es el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución.
Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de 'dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas', así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de 'ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones...'.
En este caso, la parte recurrente denuncia que, el referido Decreto Supremo es el que vulneraría el principio de jerarquía normativa, situación que debe ser analizada a efectos de resguardar el orden constitucional y el cumplimiento del mandato del art. 228 de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico boliviano”.
III.3.El juicio de constitucionalidad en el presente caso
III.3.1.Los recurrentes denuncian que el art. 10.III de la Ley 3302 en la parte que cuestionan, vulnera el principio de jerarquía normativa recogido por el art. 228 de la CPE, por cuanto estiman que como norma general referida al presupuesto agregado y consolidado para la gestión 2006, es una “ley ordinaria general” que contradice el art. 57 de la LH, que según sostienen es una “ley ordinaria especial” por normar las actividades hidrocarburíferas. Consecuentemente, a juicio de los actores, la presunta inconstitucionalidad se produciría porque la Ley 3302 que consigna la disposición legal cuestionada, al ser una Ley general es de rango inferior frente a la Ley de Hidrocarburos que es una Ley especial de rango superior, y como tal, aquélla no podría entrar en contradicción con ésta conforme a la “pirámide jurídica” y “jerarquización de leyes” que plantean en su recurso.
Pues bien, la vulneración del art. 228 de la CPE, que según se vio instituye los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, a tenor de lo señalado en la SC 0022/2006, de 18 de abril, se da en los casos en que de forma expresa se pretenda suplantar dichos principios en una de las siguientes formas: “i) disponer la aplicación de una ley u otra norma de inferior jerarquía con preferencia a la Constitución Política del Estado; y ii) que una norma inferior sea aplicada en detrimento de una de rango superior, así; que un decreto determine su aplicación con predilección a una ley, y sucesivamente”. En el presente caso, atenta la lectura del memorial del recurso, y conforme se tiene establecido precedentemente, los recurrentes no denuncian una pretendida aplicación de la Ley 3302 en el articulado que cuestionan con preferencia a la Constitución, sino más bien con preferencia a otra Ley cual es la de hidrocarburos, y de otro lado tampoco denuncian la aplicación de un decreto con preferencia a una ley, sino que en el caso de autos se trata de la aplicación de dos leyes, emanadas ambas del Órgano que conforme a la Constitución tiene la potestad privativa para dictarlas, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas, por lo que siendo ambas expresiones de la voluntad soberana del pueblo traducida en el Congreso, no podría existir a prima facie un nivel de jerarquía entre una y otra, por el contrario, al tener ambas rango de ley emanada del Congreso tienen la misma jerarquía; por ello, cuando se presentan casos de contradicción entre normas de igual jerarquía no puede accionarse esta vía de control de constitucionalidad, por cuanto ello corresponde más bien a un control de legalidad, el cual es ajeno al control de constitucionalidad en cualquiera de sus dos vías, sea directa o indirecta.
III.3.2.En cuanto a la vulneración del derecho a la seguridad jurídica, ello tampoco es evidente, por cuanto desde el momento en que se está frente a una disposición legal de carácter positivo como es la Ley impugnada, se despeja toda incertidumbre en cuanto a la conducta que deben observar tanto las autoridades como los ciudadanos, evitando así que aquellas incurran en arbitrariedad, ya que deberán someter sus actos a lo que señala la ley y no así a su albedrío, pues el marco legal debe ser respetado, y en caso de que ello no ocurra, se encuentran expeditas las acciones correspondientes, empero el marco legal se encuentra ya definido, por lo que desde el momento de la existencia de la ley no se genera situación de incertidumbre o vació legal alguno que suponga la existencia de inseguridad jurídica. Ahora bien, si conforme a la perspectiva de los recurrentes, la aplicación de la Ley impugnada crearía “inestabilidad jurídica para los ciudadanos que de manera indirecta verían vulneradas sus garantías en cuanto a los recursos del IDH”, puesto que además según su opinión, la disposición legal que impugnan, además de contradecir a la Ley de Hidrocarburos incide negativamente en la generación de empleos, construcción de carreteras y otros, se tiene que conforme a lo expresado en el Fundamento Jurídico III.1. el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, propósitos, conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal cuya constitucionalidad se pone en duda, o de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, sino que su labor se centra en el control objetivo de la constitucionalidad de las normas objetadas.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª de la CPE; arts. 7 inc. 1), 54 y ss. de la LTC, resuelve:
1º Declarar IMPROCEDENTE el recurso respecto a la presunta infracción del art. 228 de la CPE.
2º Declarar CONSTITUCIONAL el art. 10.III de la Ley 3302, de 16 de diciembre de 2005 (presupuesto agregado y presupuesto consolidado gestión 2006), en la parte que indica: “III. Costos Regionales - Prefecturales. Costo del Prediario y gastos de funcionamiento del Régimen Penitenciario a nivel nacional (cada Prefectura, lo que corresponda)”, con referencia a la presunta infracción al art. 7 inc. a) de la CPE, con los efectos y alcances previstos por el art. 58.V de la LTC.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
No interviene la Magistrada, Dra. Silvia Salame Farjat, por estar con licencia.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
|
|
2010-22202-45-AAC
0454/2010-R
