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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0500/2006-R
Sucre, 24 de mayo de 2006
Expediente: 2005-12400-25-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrado Relator: Dr. Felipe Tredinnick Abasto
En revisión la Resolución de 032/2005, de 8 de septiembre, cursante de fs. 237 a 239, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Eric Beerel Rojas contra Gonzalo Gabriel Terceros Rojas, Alcalde Municipal, Tatiana Rojas Fernández y Edwin Mallón Avalos, Presidenta y Secretario del Concejo Municipal de la provincia Cercado del departamento de Cochabamba, alegando la vulneración de sus derechos a la dignidad e igualdad, a los beneficios sociales y a la seguridad jurídica, consagrados en los arts. 6, 7 inc. a) y 162 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA.
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
Por memoriales presentados el 19, 25 y 30 de agosto de 2005 (fs. 21 a 27 vta., 67 y vta. y 70 y vta.), el recurrente Eric Beerel Rojas expresa que el 17 de marzo de 2005 solicitó al Alcalde Municipal correcurrido el pago de sus beneficios sociales, que dio lugar al informe legal que sugirió se le cancele el aguinaldo por duodécimas pero no la vacación no usada y acumulada, por ser improcedente ante la existencia de una prohibición expresa. Devueltos sus papeles, explicó que su reclamo fue dirigido al Alcalde Municipal correcurrido y que era él quien debía darle respuesta, impugnando además el informe legal pidiéndoles revisen la SC 1869/2004-R, de 6 de diciembre. Ante tal situación, el Alcalde Municipal correcurrido dictó la Resolución Ejecutiva 333/2005, de 8 de junio, en cuya parte resolutiva declaró improcedente la solicitud de pago de vacación impetrado de su parte de acuerdo a los informes legales.
Contra esa Resolución interpuso revocatoria con alternativa de recurso jerárquico conforme a los arts. 140 y ss. de la Ley de Municipalidades (LM), aclarándoles el carácter vinculante de la SC 1869/2004-R, de 6 de diciembre. Sin embargo, el recurso jerárquico no se resolvió oportunamente por negligencia e irresponsabilidad del Concejo Municipal, pese a contar con los elementos suficientes y necesarios para pronunciarse por la revocatoria; es así que cuando se apersonó al Concejo Municipal se le comunicó verbalmente que se habría operado el silencio administrativo, franqueándole una copia de la sesión de 19 de julio de 2005.
Con lo expuesto acredita la manifiesta ilegalidad y arbitrariedad del Gobierno Municipal al emitir la Resolución Ejecutiva 333/2005, de 8 de junio, y ratificar y convalidar la misma el Concejo Municipal con el silencio administrativo, en violación de derechos y garantías, así como del régimen legal que reglamenta la administración de personal en la concesión de las vacaciones, por lo que habiendo agotado la vía administrativa y no existir otro medio idóneo para impugnar los actos denunciados, plantea el presente recurso.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Señala como vulnerados sus derechos a la dignidad e igualdad, a los beneficios sociales, a la seguridad jurídica, consagrados en los arts. 6, 7 inc. a) y 162 de la CPE.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
Con esos antecedentes plantea recurso de amparo constitucional contra Gonzalo Gabriel Terceros Rojas, Alcalde Municipal, Tatiana Rojas Fernández y Edwin Mallón Avalos, Presidenta y Secretario del Concejo Municipal de la provincia Cercado del departamento de Cochabamba, pidiendo se declare procedente, en consecuencia, se anule y deje sin efecto la Resolución Municipal 333/2005, de 8 de junio, ordenándose a las autoridades recurridas dispongan en el día el pago inmediato de sus vacaciones no gozadas al haber sido desvinculado de la Alcaldía Municipal, bajo apercibimiento de seguirles proceso penal como reos de atentado contra los derechos y garantías constitucionales, sea con responsabilidad civil y penal y se proceda a la calificación de daños y perjuicios más la remisión de antecedentes al Ministerio Público.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
La audiencia se realizó el 8 de septiembre de 2005 (fs. 236) en ausencia del representante del Ministerio Público, ocurriendo lo siguiente:
I.2.1. Ratificación del recurso
El recurrente ratificó su recurso.
I.2.2.Informe de las autoridades recurridas
El correcurrido Gonzalo Gabriel Terceros Rojas, Alcalde Municipal de la provincia Cercado del departamento de Cochabamba, a través de sus abogados y apoderados informó lo siguiente (fs. 147 a 150 vta.):
a)El 1 de febrero de 2001, el actor ingresó a trabajar al municipio como Jefe del Departamento de Control Ambiental y Saneamiento Público, con el ítem 560, y el 11 de marzo de 2005, por memorando 1706 se le agradeció sus servicios, a consecuencia de la reestructuración sufrida por la Alcaldía. Como efecto de este memorando, el recurrente en diferentes notas solicitó el pago de la duodécima de aguinaldo que le correspondía y de las vacaciones no utilizadas. Previos los informes pertinentes, se pronunció la Resolución Ejecutiva 333/2005 de 8 de junio, por la que se declaró improcedente la solicitud de pago de vacaciones, en base a lo dispuesto por el art. 50 del Estatuto del funcionario público (EFP), que prevé que la vacación no será susceptible de compensación pecuniaria y obligatoriamente deberá ser utilizada por el servidor público, no estando permitida la acumulación de vacaciones por más de dos gestiones consecutivas. Por consiguiente, al haber aplicado la norma en su sentido estricto no se vulneró ningún derecho del recurrente, más aún si por lo dispuesto en los arts. 22 y 23.I del DS 25749, del Reglamento del EFP, se entiende que la no compensación pecuniaria de la vacación es una penalidad para los funcionarios que no la utilizaron cuando ejercían sus funciones.
b) La Alcaldía nunca le negó el derecho a la vacación al actor, prueba de ello es que éste no presenta documentación alguna en ese sentido, mas bien, pretende subsanar el derecho no utilizado con este amparo constitucional, que no es sustitutivo de otros recursos o medios legales que no fueron oportunamente utilizados, como sucede en la especie, que él no hizo uso de su vacación y ahora pretende cobrarla en dinero cuando la ley no lo permite.
c) El recurrente fue contratado bajo la modalidad del art. 59 de la LM y se encontraba bajo la tutela del EFP y de la LM como funcionario provisorio, no siendo aplicable en su caso la Ley General del Trabajo; es decir, que no puede beneficiarse de la tutela que brinda esa ley a favor de los trabajadores en cumplimiento de preceptos constitucionales, como pretende a través de este recurso, a fin de obligar al municipio a practicar un pago prohibido basándose en la SC 1869/2004-R, de 6 de diciembre, que resuelve un caso muy particular que no puede marcar jurisprudencia, pues la institución se encontraba en proceso de liquidación y hubo una negativa expresa a que sus funcionarios hicieran uso de sus vacaciones en varias oportunidades por razones atribuibles a los empleadores, contrariamente a lo sucedido con la Alcaldía, donde no hubo ningún tipo de negativa, siendo atribuible la falta de uso de su vacación a motivos personales del funcionario recurrente. Por todo lo referido, solicitó la improcedencia del recurso, con costas.
Los correcurridos Tatiana Rojas Fernández y Edwin Mallón Avalos, Presidenta y Secretario del Concejo Municipal de la provincia Cercado, respectivamente, a través de su apoderado informaron lo siguiente (fs. 234 a 235):
a)Radicado el expediente en el Concejo, la Comisión de Desarrollo Económico y Financiero, Jurídico y Administrativo presentó ante el pleno el dictamen y el proyecto de resolución, el cual no fue aprobado por el órgano deliberante al existir posiciones encontradas, por lo que se determinó finalmente que el caso vuelva a la Comisión Primera para su presentación posterior. En el ínterin transcurrieron más de quince días hábiles desde la radicatoria en la citada Comisión, por lo que en sesión ordinaria posterior, el pleno del Concejo Municipal determinó la aplicación del silencio administrativo, de conformidad a la parte in fine del art. 141 de la LM; actuación de la que se le extendió certificación al actor. Aclararon que el art. 141 de la LM asigna al silencio administrativo el significado de una denegatoria tácita y en ese contexto, no constituye ningún grado de irresponsabilidad y menos negligencia para el cuerpo colegiado, como sostiene desaprensivamente el recurrente.
b)No existe un procedimiento administrativo vigente para la tramitación del recurso jerárquico, motivo por el cual el Concejo ya tiene elaborado un proyecto de ordenanza para su consideración y aprobación posterior.
c)Con relación al fondo del recurso de amparo constitucional, expresaron que no corresponde al Consejo emitir dictamen porque perdió competencia, no habiendo vulnerado ningún derecho fundamental del recurrente, menos una garantía constitucional. Por lo expuesto, pidieron la improcedencia del recurso respecto a sus autoridades, sea con costas.
I.2.3. Resolución
La Resolución de 032/2005 de 8 de septiembre (fs. 237 a 239), concedió parcialmente el recurso, y dejó sin efecto la Resolución Ejecutiva 333/2005, de 8 de junio, disponiendo que la Alcaldía proceda conforme a lo señalado, con los siguientes fundamentos:
a)El recurrente como ex servidor público tenía plena facultad de la ley para acumular hasta dos vacaciones y es así que para gozar de ese beneficio por el período comprendido entre el 2 de febrero de 2003 al 31 de enero de 2004, tenía el plazo a partir del día siguiente del año vencido, como establece el art. 49 del EFP concordante con el art. 44 de la Ley General del Trabajo (LGT), modificado por el DS 3150, de 19 de agosto de 1952; es decir, desde el 1 de febrero de 2004 “hasta el 31 de enero de 2006” (sic) y con referencia al segundo período, “hasta el 31 de enero de 2007” (sic); sin embargo, antes de ejercitarlo, fue retirado intempestivamente de su trabajo el 11 de marzo de 2005, resultando arbitrario por parte de la Alcaldía el pretender privar al actor de poder percibir este beneficio bajo el pretexto de que la ley prohíbe la compensación económica por las vacaciones no utilizadas, cuando, antes del despido del funcionario y actuando con buena fe, debió haber permitido que éste disfrute del beneficio de sus gestiones de vacación que le reconoce la ley.
b)La SC 1869/2004-R, de 6 de diciembre, determinó que procede la compensación en dinero a funcionarios públicos despedidos sin hacer uso del derecho de vacación por razones atribuibles a la parte empleadora; criterio también contenido en la SC 0024/2003-R, de 8 de enero. En este caso, el que la Alcaldía no haya puesto obstáculos para que el recurrente goce de su vacación no exime a esa institución de reconocerle este beneficio y como quiera que una alternativa para remediar este desacierto sería restituir al actor a su fuente de trabajo únicamente a los fines de que tome sus vacaciones pagadas, es más razonable la compensación económica, al interpretarse que las disposiciones legales que reglamentan la vacación tienden a establecer parámetros para los trabajadores en ejercicio.
c)No se encuentra vulneración de derechos y garantías del recurrente por parte de la Presidenta y Secretario del Concejo Municipal al haberse producido el silencio administrativo en cuanto al recurso jerárquico planteado, aspecto reconocido por el art. 141 de la LM.
II. CONCLUSIONES
Del análisis del expediente y de las pruebas aportadas, se concluye lo siguiente:
II.1. Mediante memorando de 11 de marzo de 2005, el Alcalde correcurrido prescindió a partir de esa fecha de los servicios del actor dentro del proceso de reestructuración del personal de ese municipio (fs. 69).
II.2.Ante los reclamos del actor, el Alcalde correcurrido pronunció la Resolución Ejecutiva 333/2005, de 8 de junio, en la que declara improcedente la solicitud de pago de vacaciones (fs. 46 a 47), debido a que éstas no pueden ser susceptibles de compensación económica.
Contra la anterior Resolución, el recurrente planteó recurso de revocatoria alternando recurso jerárquico (fs. 48 y vta.).
II.3.El Alcalde correcurrido a través del Auto de 10 de junio de 2005 (fs. 159), confirmó la Resolución Ejecutiva 333/2005, de 8 de junio, y concedió el recurso jerárquico alternado, ordenando que el expediente sea elevado en el día ante el Concejo Municipal para fines consiguientes.
II.4.El Concejo Municipal de la provincia Cercado no emitió resolución alguna sino que en la sesión ordinaria de 19 de julio de 2005, aplicaron la última parte del art. 141 de la LM, porque ese órgano deliberante a esa fecha “ha perdido competencia para pronunciarse al haberse vencido el lazo establecido en el art. 141 de la Ley 2028, por lo que corresponde el silencio administrativo, contemplado en el último parágrafo del mismo articulado” (sic); extendiéndole al actor una certificación que acredita lo antes señalado (fs. 49).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente alega la vulneración de sus derechos a la dignidad e igualdad, a los beneficios sociales y a la seguridad jurídica por parte de las autoridades recurridas, en razón a que: a) El Alcalde Municipal, a través de la Resolución Ejecutiva 333/2005, de 8 de junio, y su ratificación le negó el pago de sus vacaciones correspondientes a dos períodos, al entender que no son compensables en dinero y b) El Concejo Municipal, del que los correcurridos fungen como Presidenta y Secretario, no resolvió el recurso jerárquico planteado contra la resolución del Ejecutivo municipal, por negligencia e irresponsabilidad, informándole que se operó el silencio administrativo. Consiguientemente, corresponde analizar si se cumplieron los requisitos para la presentación del presente recurso, para recién en su caso, hacer el estudio de los hechos reclamados a fin de determinar si se encuentran o no dentro del ámbito de protección que otorga el art. 19 de la CPE.
III.1. Legitimación pasiva
Previamente a resolver el recurso planteado, es necesario señalar las subreglas sobre la legitimación procesal pasiva sentadas por este Tribunal en materia de amparo constitucional y que han sido recogidas en la SC 0161/2006-R, de 10 de febrero:
“a) La legitimación pasiva como requisito de admisibilidad de forma del amparo y los efectos ante su inobservancia tanto en etapa de admisión, así como en revisión ante este Tribunal.
El art. 97 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), en forma taxativa ha establecido los requisitos de forma y contenido que deben ser observados en forma inexcusable en la presentación de todo recurso de esta naturaleza, por cuanto de su cumplimiento: depende que tanto el Juez o Tribunal de amparo así como el Tribunal Constitucional, puedan compulsar sobre la base de criterios objetivos, la legitimación de las partes, así como la veracidad de los hechos reclamados y los derechos lesionados, para en definitiva otorgar o negar el amparo expresamente solicitado; a su vez tiende a garantizar también que con tales precisiones puedan estar a derecho para asumir defensa en debida forma (SC 0365/2005-R, de 13 de abril).
En este orden, el art. 97.II de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) contempla como requisito de admisibilidad de forma señalar el nombre y domicilio de la parte recurrida o de su representante legal, precepto que establece que la identificación precisa del demandado en el recurso de amparo, es una exigencia que permite saber quién o quienes son los sujetos que considera el recurrente lesionaron sus derechos fundamentales o garantías constitucionales, es decir, establecer la legitimación pasiva de la parte recurrida.
Al respecto este Tribunal precisando los efectos del incumplimiento de los requisitos de admisión en la SC 0038/2004-R, de 15 de enero, señaló que la omisión de los requisitos señalados en el art. 97 de la LTC da lugar al rechazo del recurso, pudiendo subsanarse los defectos de forma en el plazo de 48 horas, sin recurso ulterior, como prevé el art. 98 LTC, caso contrario se mantendrá el rechazo, y si pese a esa omisión se admite el recurso, ese defecto dará lugar a su improcedencia… .
En este mismo sentido, la SC 0652/2004-R, de 4 de mayo en cuanto al cumplimiento de los requisitos de admisión del recurso de amparo y las emergencias de su incumplimiento, precisó las dos subreglas a seguirse: a) cuando se omite en etapa de admisión del recurso el cumplimiento de alguno de los requisitos y no se subsanan los mismos dentro del plazo de ley, se da lugar al rechazo; y b) si el recurso fue admitido pese a no cumplirse con los requisitos exigidos por Ley, se da lugar a la improcedencia del amparo, sin ingresarse al análisis de fondo del asunto.
Consiguientemente, cuando el Juez o Tribunal de amparo, a tiempo de la admisión del recurso, evidencie el incumplimiento del requisito previsto por la norma en el art. 97.II de la LTC, respecto a la legitimación pasiva, deberá otorgar el plazo de cuarenta y ocho horas para que el recurrente subsane dicho defecto procesal, ante cuya inobservancia se dispondrá su rechazo, conforme a lo previsto por el art. 98 de la LTC, y si pese a esa omisión se admite el recurso, ese defecto dará lugar a su improcedencia.
b) La legitimación pasiva de los entes colegiados
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que la legitimación pasiva debe ser entendida como la coincidencia entre la autoridad que presuntamente causó la violación de los derechos y aquella contra quien se dirige la acción (SSCC 0255/2001-R, 0829/2001-R, 1349/2001-R, entre otras); de lo que se establece que para que el recurso sea admitido es imprescindible que el recurso sea dirigido contra la persona que cometió el acto ilegal o la omisión indebida, es decir el agraviante (SSCC 0325/2001-R y 0863/2001-R).
Ahora bien, cuando se impugnen actos, omisiones o resoluciones de tribunales colegiados, la jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que: …para que sea viable el recurso de amparo, cuando es planteado contra decisiones judiciales o administrativas pronunciadas por tribunales y órganos colegiados públicos o particulares, sea como emergencia de procesos, o de cualquier tipo de decisiones o actos, es de inexcusable cumplimiento que esta acción tutelar esté dirigida contra todos los miembros que asumieron dichas decisiones y, por lo mismo, se constituyan en agraviantes de los supuestos actos lesivos denunciados… (así la SC 0711/2005-R, de 28 de junio, Fundamento Jurídico III.2).
El entendimiento contenido en la Sentencia Constitucional aludida, y entre otras las SSCC 0059/2004-R, 0295/2004-R, 0088/2005-R, fue aplicado a los casos en los que se impugnaban resoluciones u Ordenanzas Municipales, y en los cuales el recurso sólo fue dirigido contra el Presidente y el Secretario del Concejo Municipal. Así, la SC 660/2005-R, de 14 de junio, Fundamento Jurídico II.3, señaló que:
“…la Ordenanza Municipal 150/03, en función de lo dispuesto por el art. 20 parte in fine de la LM, fue aprobada por la mayoría absoluta de los miembros del H. Concejo Municipal y firmada, conforme dispone dicha Ley, por la Presidenta del Concejo Municipal y el Secretario; sin embargo, el recurso de amparo constitucional fue presentado sólo contra los dos últimos y no así contra todos los concejales que aprobaron dicha ordenanza, conforme al fundamento expuesto precedentemente y la línea jurisprudencial glosada; por cuanto, independientemente de que la Ley de Municipalidades otorgue la representación legal del Concejo a su Presidente, la responsabilidad emergente de la aprobación y emisión de la Ordenanza Municipal recae sobre todos los concejales que intervinieron en el acto de aprobación…”.
Entendimiento que es aplicable también en los casos en que los miembros del Concejo Municipal adoptan una decisión sobre un recurso de revocatoria, de acogerse al silencio administrativo, que no precisa de ninguna resolución pero que tiene efectos jurídicos respecto al administrado.
III.2. El caso de examen
La jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico precedente es aplicable al caso analizado, toda vez que el recurrente impugna a través del presente recurso que el Alcalde correcurrido luego de destituirlo de su cargo, se negó a pagarle las vacaciones acumuladas a través de la Resolución Ejecutiva 333/2005, de 8 de junio, ratificada por esa misma autoridad en el recurso de revocatoria y que fue objeto de recurso jerárquico de su parte, ante el Concejo Municipal que se acogió al silencio administrativo; actuaciones que considera ilegales y vulneratorias de sus derechos.
Sin embargo, el actor sólo dirige la demanda de amparo constitucional contra el Alcalde Municipal que dictó la Resolución Ejecutiva 333/2005, de 8 de junio, y contra Tatiana Rojas Fernández y Edwin Mallón Avalos, Presidenta y Secretario del Concejo Municipal de la provincia Cercado, no así contra los concejales Gonzalo Lema Vargas, Roberto Requena Urioste, Víctor Calderón Cruz, Paulina Pinto Gonzáles, Oscar Coca Antezana, Clemencia Orellana Vela, Javier Cremer Torrico, Jhonny Antezana Martínez y Vivian Cardona de Tomicic, sin considerar que los hechos denunciados y específicamente el silencio administrativo al que se acogieron en el recurso jerárquico planteado por el recurrente, fue aprobado por todos los concejales citados en la sesión de 19 de julio de 2005, lo que implica que todos ellos son responsables por las emergencias de dicho acto, y son quienes en consecuencia tienen legitimación pasiva para ser recurridos. En ese entendido, el recurso de amparo constitucional debió dirigirse también contra esos Concejales.
Por lo expuesto, se concluye que el recurrente, interpuso el presente recurso sin cumplir con el requisito de forma establecido en el art. 97.II de la LTC, toda vez que no lo planteó contra todas las autoridades que a su entender cometieron actos ilegales, pues no dirigió la acción tutelar contra todos los miembros del Concejo Municipal; situación que en el marco de la jurisprudencia, debió ser compulsada por el Tribunal de amparo a tiempo de su presentación para disponer sea subsanada, y en caso de inobservancia determinar su rechazo, conforme a lo previsto en el art. 98 de la LTC; sin embargo, al haber sido admitido el recurso de amparo pese a ese defecto; corresponde declarar su improcedencia.
Por consiguiente, el Tribunal de amparo al haber declarado procedente en forma parcial el recurso ha hecho una incorrecta evaluación del caso en análisis así como de los alcances del art. 19 de la CPE, aclarándose que el actor puede plantear una nueva acción tutelar cumpliendo el requisito señalado, a fin de lograr el análisis de los supuestos hechos ilegales denunciados.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE y los arts. 7.8ª y 102.V de la LTCº, resuelve: REVOCAR la Resolución revisada y declarar IMPROCEDENTE el recurso, sin costas ni multa por ser excusable.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No firma la Dra. Silvia Salame Farjat, por no haber conocido el asunto.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PresidentA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MagistradO
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
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2010-22202-45-AAC
0454/2010-R
