SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0033/2006
Sucre, 10 de mayo de 2006

Expediente: 2005-13137-27-RTG
Distrito:La Paz
Magistrado Relatora:Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

En el recurso contra tributos y otras cargas públicas interpuesto por César Tito Meleán en representación de las Universidades Privadas Nuestra Señora de La Paz S.A., Central, NUR, San Francisco de Asís, Del Valle S.A., Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra, Cristiana de Bolivia, Real S.A., Domingo Savio y Salesiana contra Álvaro García Linera, Vicepresidente de la República y Presidente Nato del Congreso Nacional, demandando la inaplicabilidad de los arts. 26 inc. a) y 27 de la Ley 3009, de 24 de marzo de 2005.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

En el memorial presentado el 28 de diciembre de 2005 (fs. 324 a 332 vta.), el recurrente aduce lo que a continuación se anota:

a)El recurso contra tributos es una acción del ámbito del control normativo de constitucionalidad, y puede ser deducida cuando exista un conflicto de intereses concreto por la aplicación de la disposición legal, o deducirla también sin que la controversia concreta exista, pero que en el entendimiento del sujeto pasivo del tributo, exista una discrepancia abstracta entre la disposición legal que crea, modifica o suprime el tributo y las normas de la Constitución Política del Estado. En este caso, si bien la Ley 3009 creó el tributo denominado aporte obligatorio y designó a las instituciones de la educación superior privada, como sujetos pasivos y al Consejo Nacional de Acreditación de la Educación Superior (CONAES), como sujeto activo del tributo, tal Concejo no ha sido formalmente constituido, por lo que no existe en este momento autoridad que aplique el tributo; de manera que plantea el recurso por la discrepancia abstracta entre las normas impugnadas y la Constitución Política del Estado.

b)La Ley 3009, denominada Ley del Consejo Nacional de Acreditación de Educación Superior, creó el CONAES como persona de derecho público que funciona en forma independiente del Gobierno Nacional y de las instituciones de Educación Superior, siendo su misión fundamental la acreditación de la calidad de los programas académicos y de las instituciones de Educación Superior.

c)Afirma que el financiamiento del CONAES es también objeto de regulación de la Ley 3009, razón por la que el legislador acudió a la potestad de imperio, sancionando una norma que crea un aporte obligatorio señalando como sujetos pasivos del mismo a las instituciones de educación superior privada, al disponer en el Capítulo III, arts. 26 y 27 de la Ley 3009, que el CONAES financia sus actividades con tres fuentes de recursos, entre las que se encuentran los aportes obligatorios de las instituciones de la educación superior privada, que corresponde al 1% del total pagado anualmente por cada uno de los estudiantes inscritos en dichas instituciones, que financian sus actividades académicas con aportes y contribuciones estudiantiles.

d)Señala que los arts. 26 y 27 de la Constitución Política del Estado (CPE) disponen que ningún impuesto es obligatorio sino cuando ha sido establecido conforme a las prescripciones de la Constitución Política del Estado y que los impuestos y cargas públicas obligan por igual a todos, además que su creación, distribución y supresión tienen carácter general, debiendo determinarse en relación a un sacrificio igual de los contribuyentes en forma proporcional o progresiva según los casos. En el caso -continúa- debe considerarse que el tributo es la prestación en dinero que el Estado exige, en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines, clasificándose el tributo en impuestos, tasas y contribuciones especiales, que, a su vez, se dividen en contribuciones de mejoras y contribuciones parafiscales, estas últimas son las recaudadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo, y es en esta última categoría, enmarcada en el art. 12 del Código Tributario Boliviano (CTB), que se hallan los aportes que la Ley impugnada ha establecido, por las características que presentan, dado que tiene como hecho generador, beneficios derivados de la actividad estatal de acreditación de la educación superior privada, cuyo destino es el financiamiento de la actividad a cargo del Consejo Nacional de Acreditación de la Educación Superior, pues otro aspecto de las contribuciones parafiscales es que no son recaudadas por organismos ordinarios de recaudación fiscal del Estado, y por ello, debió observarse para su creación, lo dispuesto por los arts. 26 y 27 de la CPE, lo que no ocurrió.

e)Puntualiza que los arts. 26 inc. a) y 27 de la Ley 3009 son incompatibles con los arts. 59.2ª y 71.I de la CPE, por cuanto la primera norma nombrada dispone que el Legislativo tiene competencia para imponer contribuciones de cualquier clase o naturaleza, a iniciativa del Poder Ejecutivo, disposición que tiene el objetivo de establecer el sistema de control interórganos, asignándole al Ejecutivo facultad de proponer normas que creen, modifiquen o supriman tributos, y al Poder Legislativo, la potestad de controlar que el régimen propuesto se enmarque a lo previsto por los arts. 26 y 27 de la CPE. Asimismo, el art. 71.I de la CPE dispone que las leyes, excepto los casos de creación de tributos, elaboración de presupuestos, generación de planes de desarrollo y contratación de empréstitos, pueden tener origen en el Senado o en la Cámara de Diputados, o sea que se determina la facultad privativa del Ejecutivo en la iniciativa legislativa de normas sobre creación, modificación o supresión de tributos, y las demás señaladas; empero, en el caso presente ninguna de las normas constitucionales han sido cumplidas, pues conforme a los antecedentes del trámite legislativo de formación de la Ley 3009, no existe documento alguno que pruebe que el proyecto de ley hubiese sido presentado por el Ejecutivo.

f)Asevera que las normas impugnadas también son contrarias al art. 27 de la CPE, porque designa como sujeto pasivo de la obligación tributaria creada, únicamente a las instituciones de la educación superior privada, exencionando en la segunda parte del art. 26 inc. a) de la Ley 3009, a las universidades públicas que perciben ingresos por subvención estatal y coparticipación tributaria, del pago de un tributo que tiene como fin el financiamiento de una actividad estatal de acreditación de los programas académicos de las instituciones de educación superior de la República de Bolivia, que beneficia tanto a las universidades públicas como privadas. Esta discriminación viola el principio de igualdad, consagrado en los arts. 6 y 27 de la CPE, pues las universidades públicas también reciben un pago anual con las matrículas de los estudiantes, y son sujetos de acreditación de sus programas por parte del CONAES.

g)El art. 26 inc. a) de la Ley 3009 -expresa- también es contrario al principio de generalidad de los tributos, contenido en el art. 27 de la CPE, que se refiere al carácter extensivo de la tributación, de modo que no se excluya de su ámbito a quienes tengan capacidad contributiva, razón por la que las leyes no pueden establecer privilegios personales o de grupo, y en el caso, se ha excluido a las universidades públicas, pese a que éstas perciben ingresos por el pago anual de la matrícula de sus estudiantes.

h)Agrega que conforme a la Constitución Política del Estado, la educación es la más alta función del Estado, y la calidad de la misma debe ser también de su absoluta responsabilidad, por tanto debe acudir a su poder de imperio para dictar normas que regulen eficientemente el proceso educativo en todos sus grados, a cuyo fin diseñará políticas educativas y creará instituciones encargadas de ejecutarlas, o sea que el Estado debe financiar el sostenimiento de tales instituciones con recursos provenientes del cobro de tributos. Deja claro que las instituciones de educación superior privada, al pagar los impuestos que el Estado les exige mediante leyes tributarias, ya aportan conforme a su capacidad contributiva, al sostenimiento de las actividades del Estado, entre las que se encuentra la educación, siendo en consecuencia el cobro que pretende exigir el Estado mediante la Ley cuestionada, una doble imposición que viola el principio de proporcionalidad reconocido en el art. 27 de la CPE.

Por todo lo expuesto, solicita se declare en sentencia la inaplicabilidad al caso concreto, de las normas contenidas en los arts. 26 inc. a) y 27 de la Ley 3009, de 24 de marzo de 2005, por ser contrarias a los arts. 6, 26, 27, 59.2ª y 71 de la CPE.

I.2. Admisión y citación

Mediante AC 021/2006-CA, de 18 de enero (fs. 333 a 338), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional rechazó el recurso, con el fundamento allí expuesto. El recurrente dedujo reposición contra dicho Auto (fs. 340 a 344), reiterando los argumentos de su demanda. A través del AC 053/2006-CA, de 8 de febrero (fs. 345 a 349), la comisión de admisión repuso el AC 021/2006-CA, admitió el recurso interpuesto, ordenó que el actor subsane la falta de acreditación de su personería con referencia a la Universidad La Salle, y la personalidad jurídica de la Universidad Central, y dispuso la citación del Vicepresidente de la República y Presidente Nato del Congreso Nacional, lo que se realizó el 22 de febrero de 2006, conforme consta en la diligencia de fs. 373.

Por AC 116/2006-CA, de 7 de marzo (fs. 408 y 409), la Comisión de Admisión, tuvo por subsanado el recurso con referencia a la Universidad Central, por no presentado respecto de la Universidad La Salle, y no haber lugar a la solicitud de tener por presentado el recurso con referencia a la Universidad Privada Abierta Latinoamericana.

I.3. Alegaciones de la autoridad recurrida

En el memorial presentado el 20 de marzo de 2006 (fs. 479 a 480 vta.), Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente de la República y Presidente Nato del Congreso Nacional, manifiesta lo siguiente:

a)La década de los ochenta estuvo orientada a la ampliación de la cobertura en todos los niveles de la educación, y a partir de mediados de los noventa, el esfuerzo mundial apuntó a elevar la calidad académica y profesional. En ese sentido, para llevar adelante un proyecto de reforma de la educación superior, a partir de 1997, se inició un proceso de acuerdos y consensos para concertar a los componentes básicos de dicha reforma, siendo éstos, el CONAES, encargado de los procesos de acreditación y el Fondo de Mejoramiento de la Calidad (FOMCALIDAD). En la elaboración del proyecto de reforma, participaron representantes de las universidades públicas y privadas y expertos nacionales e internacionales del más alto nivel.

b)Considerando el concepto de contribución especial, que según la doctrina es el tributo obligatorio debido en razón de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras o gastos públicos del Estado, se engloba dentro de ella a las contribuciones parafiscales, destinadas a financiar la seguridad social y la regulación económica. Si bien la contribución especial es un tributo y como tal es coactivo, presenta relevancia la aceptación de la comunidad lograda por la vinculación de dichos gravámenes con actividades estatales de beneficio general.


c)Indica que la Ley 3009, que determina como una de las fuentes de financiamiento del CONAES el aporte obligatorio de parte de las instituciones de educación superior privada, se refiere a un simple pago que debe ser efectuado al CONAES por el hecho de que estas instituciones financian sus actividades académicas con aportes y contribuciones estudiantiles, siendo el hecho generador de este pago, precisamente, el beneficio de las instituciones de educación superior privada que se obtiene con la inscripción del estudiante. Por ello, el legislador, al momento de establecer este pago o aporte obligatorio en las normas objetadas, no estableció impuestos, tasas ni se constituye una contribución especial, ya que el hecho generador de este tipo de tributo radica en los beneficios de una actividad estatal. Es así que no existe vulneración alguna a la Constitución Política del Estado en los artículos citados por el recurrente.

d)Remarca que el art. 68.II de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), dispone que el recurso será planteado contra la autoridad o funcionario público que aplique o pretenda aplicar la disposición legal impugnada, y en este caso, la legitimación pasiva tiene el CONAES, contra quien debió ser planteado el recurso, además que los aportes obligatorios de la Ley 3009, al no constituir tributo en ninguna de sus formas, no se hallan comprendidos dentro de los alcances del art. 120.4ª de la CPE, ni del art. 68 de la LTC.

Solicita se dicte sentencia declarando la aplicabilidad de los arts. 26 inc. a) y 27 de la Ley 3009.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los datos que informan el expediente, se llegan a las siguientes conclusiones:

II.1.Mediante nota DM/VESCyT 865/01, de 10 de octubre de 2001 (fs. 440), la Ministra de Educación, Cultura y Deportes, Amalia Anaya, agradeció, por intermedio del Presidente de la Cámara de Diputados, a la Comisión de Desarrollo Humano y al Comité de Educación, Ciencia y Tecnología, “por la agilidad y apoyo en el tratamiento y aprobación de la ley de creación del CONAES.”

II.2.La Ley 3009, de 24 de marzo de 2005, en los artículos impugnados por el recurrente, expresa:

ARTÍCULO 26. El Consejo Nacional de Acreditación de la Educación Superior financia su funcionamiento mediante recursos provenientes de las siguientes fuentes:

a)Aportes obligatorios de las Instituciones de Educación Superior Privada;
b)Recursos propios; y,
c)Transferencias anuales del Tesoro General de la Nación”.

“ARTÍCULO 27. Son aportes obligatorios al Consejo Nacional de Acreditación de la Educación Superior los correspondientes al 1% del total pagado anualmente por cada uno de los estudiantes inscritos en instituciones de Educación Superior, que financian sus actividades académicas con aportes y contribuciones estudiantiles. Se exceptúa de esta disposición a las universidades públicas que perciben ingresos por subvención Estatal y coparticipación tributaria”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente demanda la inaplicabilidad de los arts. 26 inc. a) y 27 de la Ley 3009, por considerar que: a) sin tomar en cuenta lo previsto por los arts. 26 y 27 de la CPE, tales normas crean contribuciones especiales; b) no obstante que las universidades privadas aportan ya conforme a su capacidad contributiva, las normas impugnadas hacen recaer dichos tributos, solamente en ellas, constituyendo una doble tributación; c) conforme a los antecedentes del trámite legislativo de formación de la Ley 3009, no existe documento alguno que pruebe que el proyecto de ley hubiese sido presentado por el Ejecutivo. En cuyo mérito corresponde establecer si es fundada la pretensión de la recurrente.

III.1. El art. 68 de la LTC establece que el recurso contra tributos y otras cargas públicas procede contra toda disposición legal que cree, modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución de cualquier clase o naturaleza que hubiere sido establecida sin observar las disposiciones de la Constitución Política del Estado. La demanda debe ser planteada por el sujeto pasivo del tributo, contra la autoridad que los aplicare o pretendiere aplicarlos, acompañando la resolución u ordenanza que así lo disponga, o en su caso, solicitando se conmine a la autoridad recurrida para que la presente.

El recurso contra tributos es una acción que forma parte del control normativo de carácter correctivo o a posteriori, porque a través de ella se procede a un control objetivo de la normatividad para sanear el ordenamiento jurídico del Estado, sobre la base de una contrastación de las normas de la disposición legal impugnada, con los principios, declaraciones, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado. Cabe advertir que tal contrastación puede ser efectuada en cuanto a la forma o procedimiento de su aprobación, o sea, cuando en el proceso previo a su emisión no se han respetado los pasos que la ley y la Constitución Política del Estado prevén, o se ha emitido por una autoridad incompetente al efecto; o respecto de su sentido material, es decir, en relación al contenido mismo de la disposición objetada, siempre que ello no implique revisar el contenido material del tributo propiamente dicho, pues no puede valorarse ni examinarse la base imponible, la alícuota, o los accesorios del tributo como por ejemplo intereses o mantenimiento de valor del tributo no pagado, menos la liquidación del tributo; en definitiva, se trata de una verificación de la compatibilidad o incompatibilidad formal o material de la disposición legal con las normas de la Constitución Política del Estado.

La persona que está legitimada para interponer este recurso, es la persona, natural o jurídica, que se sienta agraviada con la disposición legal impugnada, o sea que la condición previa en esta acción es que una persona a quien se pretende aplicar la norma objetada, estime que en la misma o en el procedimiento de su emisión, existe lesión a los preceptos constitucionales, constituyendo así una acción que la formula quien está directamente afectada por la norma señalada como inconstitucional, y por ello la sentencia, en caso de declarar la inaplicabilidad del instrumento objetado, tiene alcances únicamente para la parte demandante, de acuerdo a lo determinado por el art. 70.2 de la LTC.

III.2.El art. 1 de la Ley 3009, de 24 de marzo de 2005, crea el CONAES, “como persona jurídica de derecho público que funciona de manera independiente del Gobierno Nacional y de las instituciones de educción superior”. El CONAES es la institución oficial de carácter público de acreditación de la República, conforme al art. 2 de la Ley 3009, está bajo su responsabilidad la acreditación de la calidad de los programas académicos y de las instituciones de educación superior, así como la coordinación, supervisión y ejecución de los procesos de evaluación externa conducentes a la acreditación. El art. 4 de la Ley 3009 establece las atribuciones de la citada entidad, entre las que se encuentran dar fe ante la sociedad boliviana sobre la calidad de las instituciones de educación superior de la República y de los programas y servicios que ellas ofrecen; garantizar el mejoramiento continuo de la calidad académica en las instituciones de educación superior y en los programas de formación profesional que en ellas se imparten, entre otras.

El art. 26 objetado, señala que el CONAES financia su funcionamiento, entre otros recursos, con los aportes obligatorios de las instituciones de educación superior privada.

Por consiguiente, la entidad que tendría que aplicar las disposiciones contenidas en los arts. 26 y 27 de la Ley 3009, es el CONAES, institución que según lo ha manifestado en forma expresa y categórica el propio recurrente en su demanda, no ha sido aún formalmente constituida, de manera que en los hechos no existe instancia alguna que aplique o pretenda aplicar las supuestas contribuciones especiales cuya presunta inconstitucionalidad acusa el impetrante, motivo por el que no puede ingresarse a la dilucidación de la problemática de fondo ahora planteada, por cuanto el art. 68.II de la LTC, determina que: “El recurso será planteado por el sujeto pasivo del tributo, contra la autoridad que lo aplicare o pretendiere aplicarlo…”, lo que guarda relación con la naturaleza de este recurso conforme se encuentra instituido en la citada Ley, es decir, un control normativo respecto del caso concreto, que debe ser realizado al momento en que se aplique o intente aplicar la norma supuestamente contraria a la Ley Fundamental -de ahí porqué, si es el caso, la resolución determina la inaplicabilidad al asunto específicamente demandado-, lo que no ha ocurrido en el caso de autos, en el que no existe la institución que haya aplicado o pretenda aplicar las normas objetadas para lograr el cobro reclamado, debiendo considerarse, además, que en tanto la disposición del art. 68.II de la LTC se mantenga como está consignada actualmente, no será posible efectuar un juicio de constitucionalidad en abstracto a través del recurso contra tributos y otras cargas públicas.

Por lo expuesto, debe declararse infundado el recurso ahora planteado, sin entrar al análisis de fondo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, ejerciendo la jurisdicción que le confieren los arts. 120.4ª CPE; 7 inc. 3) y 68 y ss. de la LTC, resuelve declarar INFUNDADO el recurso planteado por César Tito Meleán en representación de las Universidades Privadas Nuestra Señora de La Paz S.A., Central, NUR, San Francisco de Asís, Del Valle S.A., Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra, Cristiana de Bolivia, Real S.A., Domingo Savio y Salesiana.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO


Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO