SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0029/2006
Sucre, 3 de mayo de 2006

Expediente: 2006-13259-27-RII
Distrito: Cochabamba
Magistrada Relatora: Dra. Martha Rojas Álvarez

En el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad promovido de oficio por los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 7.III del Estatuto del funcionario público (EFP) y 59 inc. 3) de la Ley de Municipalidades (LM) por vulnerar los derechos a la seguridad jurídica, a la defensa y al debido proceso, establecidos en los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1.Relación sintética del recurso

En la Resolución de 18 de enero de 2006, cursante de fs. 75 a 76, Oscar Freire Arze y Rosario Rioja de Estremadoiro, Presidente y Vocal de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, al promover de oficio el presente recurso argumentan que el hecho de que el art. 7.III del EFP y su régimen jurídico excluyen otros derechos establecidos en la Ley General del Trabajo, pone a este tipo de trabajadores en un virtual estado de indefensión ante la imposibilidad que tienen de aplicar en juicio ordinario una norma sustantiva que está prevista en la Ley General del Trabajo y sus disposiciones conexas, no obstante la validez de sus pretensiones.

En cuanto al art. 59 inc. 3) de la LM el mismo establece que desde la promulgación de la Ley de Municipalidades únicamente es aplicable la Ley General del Trabajo para las personas contratadas por empresas municipales, impidiéndose a los otros trabajadores insertos en los incisos 1) y 2) de dicha disposición, a demandar en la vía judicial ordinaria el cobro de sus derechos laborales consolidados, al provenir sus pretensiones precisamente de la Ley General del Trabajo y sus disposiciones conexas, de tal forma que estando impedidos de aplicarlas, también se encuentran en un virtual estado de indefensión, por cuya razón se entienden lesionados sus derechos fundamentales.

Agregan, que por tal razón, la disposición observada, al no haber ampliado sus alcances a estos otros trabajadores para posibilitar el cobro de sus derechos consolidados en la vía judicial ordinaria aplicando la Ley General del Trabajo, les coartó su derecho de acceso a la justicia y a defenderse de los actos administrativos ilegales que eventualmente conculquen sus derechos laborales consolidados, porque más allá del simple agotamiento de las fases administrativas, es el Poder Judicial y no el Ejecutivo ni sus entidades autónomas, a quien le asiste la obligación de administrar justicia, bajo el principio de legalidad, por lo cual debe controlar los actos de la administración publica, para el caso, los de los Gobiernos Municipales.

Promueven el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM, por considerar que estas normas infringen el principio a la seguridad jurídica, la garantía al debido proceso y el derecho a la defensa previstos en los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la CPE y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica).

I.1.2. Trámite procesal del incidente y Resolución del Tribunal

Por Resolución de 18 de enero de 2006, los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior de Cochabamba, de oficio promueven el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, disponiendo en consecuencia que en el día se eleve en consulta ante el Tribunal Constitucional, remisión efectuada el 20 de enero de 2006 (fs. 78).

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Mediante AC 046/2006-CA, de 30 de enero, cursante de fs. 80 a 83 del expediente, la Comisión de Admisión admitió el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, promovido por los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior de Cochabamba, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM; disponiendo además la notificación al Vicepresidente de la República y Presidente Nato del Congreso Nacional, como personero del órgano que generó la norma impugnada, a objeto de que se apersone y formule alegatos en el plazo de quince días (fs. 80 a 83); notificación que se realizó el 15 de febrero de 2006 (fs. 97).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, en su calidad de Vicepresidente de la República y Presidente Nato del Congreso Nacional, por memorial de 13 de marzo de 2006 (fs. 101 a 102 vta.), apersonándose y solicitando se le reconozca su representación legal, señaló que el Estatuto del funcionario público, fue sancionado y promulgado debido a la ausencia de normas específicas que regulen las relaciones del Estado con sus servidores públicos, así como para dar cumplimiento a lo determinado en los arts. 43 al 45 de la CPE, que señala que mediante una Ley Especial se establecerá el Estatuto del Funcionario Público sobre la base del principio fundamental de que los funcionarios públicos, son servidores exclusivos de los intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno. La Constitución, diseña a grandes rasgos, el objetivo principal de esta normativa que contiene el establecimiento de los derechos y deberes de los funcionarios de la administración pública, así como define las normas que garantizan la carrera administrativa, respetando la dignidad y eficacia de la función pública, manteniendo estas prescripciones constitucionales, una estrecha relación con las disposiciones de la LSAFCO como instrumento fiscalizador.

Con relación a lo argumentado por los recurrentes, primero se debe dejar establecido que por mandato constitucional existen dos regímenes jurídicos diferentes: el Régimen del Funcionario Público, establecido en el Título Cuarto, Parte Primera, en los arts. 43 al 45 de la CPE y, otro Régimen de los Trabajadores y el Empleador, establecido en el Título Segundo (Régimen Social), Parte Tercera, arts. 156 al 164 de la CPE; esta ubicación permite asumir que al funcionario público no se le trata constitucionalmente como parte del Poder Ejecutivo o, más en general, de la base de la administración pública, sino como un ciudadano especial, con deberes particulares con el Estado y con algunos derechos, reducidos por ley frente al resto de la población.

Por otra parte, se afirma que no están sujetos a la Ley General del Trabajo, los funcionarios y empleados públicos del Estado, quienes para su sustento y funcionamiento reciben dinero directamente del Tesoro General de la Nación.

En el recurso promovido por los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior de Cochabamba, señalan textualmente que lo determinado en los artículos impugnados, pone a ese tipo de trabajadores en un virtual estado de indefensión ante la imposibilidad que tienen de aplicar en juicio ordinario una norma sustantiva que está prevista en la Ley General del Trabajo y sus disposiciones conexas; sin embargo, al realizar esa afirmación, los recurrentes no advirtieron que existe una ley especial que regula la relación del Estado con sus servidores públicos, que establece procedimientos administrativos para la tramitación de reclamos de esas personas y que crea la Superintendencia del Servicio Civil que tiene por objetivo supervisar el régimen y gestión de la carrera administrativa en las entidades públicas sometidas al Estatuto del funcionario público, siendo una de sus atribuciones conocer y resolver los recursos jerárquicos.

En cuanto a la afirmación en sentido de que el principio de seguridad jurídica ha sido vulnerado, dicho principio no fue lesionado, toda vez que existen las instancias correspondientes (Superintendencia del Servicio Civil), creada por Ley, que se ocupa de conocer y resolver todo conflicto que se suscite entre las entidades estatales y los servidores públicos. Asimismo, el recurso promovido señala que los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM, contravienen la garantía del debido proceso, contemplada en el art. 16.II y IV de la CPE, previamente, se debe señalar con relación al debido proceso, que éste persigue evitar la imposición de una sanción sin que se tomen en cuenta las garantías procesales contenidas en la Constitución y las leyes. La garantía del debido proceso, es de apelación a todas las autoridades judiciales o administrativas.

Por la interpretación constitucional que otorga la línea jurisprudencial del Tribunal constitucional a la actividad sancionadora del Estado, se observa que en ésta se encuentra resguardada la garantía del debido proceso que debe ser asumida y aplicada por toda autoridad, en el caso de los trabajadores regidos por la Ley General del Trabajo (la jurisdicción laboral) y en el caso de los servidores públicos regidos por el Estatuto del funcionario público (las instancias y procesos administrativos creados por Ley); por lo que no se puede advertir que exista aún vulneración de parte de los arts. 7.III del EFP y el art. 59 inc. 3) de la LM, al mencionado principio constitucional. Solicita se dicte sentencia declarando la constitucionalidad de los artículos impugnados.

II. CONCLUSIONES

De los actuados producidos en este recurso, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.Por memorial presentado el 2 de mayo de 2003, Oscar Camacho Santos interpuso ante el Juez de turno de Partido de Trabajo de Seguridad Social demanda laboral contra la Alcaldía Municipal de Quillacollo pretendiendo el cobro de derechos y beneficios sociales de desahucio, indemnización, vacaciones y bono funcional devengados (fs. 10 a 11); demanda que fue respondida por Wálter Villanueva Crespo en su condición de Alcalde del Gobierno Municipal de Quillacollo arguyendo que, con sustento en el art. 7.III del EFP, al actor no le asiste el derecho de cobrar las pretensiones laborales que demanda por inaplicabilidad de la Ley General del Trabajo, además de oponer excepciones (fs. 22 y vta.); las mismas que fueron resueltas por Auto de 28 de mayo de 2003 (fs. 27 y vta.).

II.2.El 26 de julio de 2003, la Jueza Primera de Partido de Trabajo y Seguridad Social de Cochabamba, dictó Sentencia que declaró probada en parte la demanda en lo que respecta al pago de vacación por una gestión e improbada en los demás puntos demandados, consecuentemente, conminó a la Alcaldía de Quillacollo dé y pague a Oscar Camacho Santos dentro de tercero día de ejecutoriada la sentencia, el monto de Bs1.700.-, por concepto de vacación por una gestión (fs. 49 a 51).

II.3.El 27 de agosto de 2003, el demandante Oscar Camacho Santos interpuso recurso de apelación contra la Sentencia de 26 de julio de 2003 (fs. 53 a 54); el mismo que previo traslado, fue absuelto por memorial de 2 de septiembre de 2003, en sentido de que el actor por disposición del art. 59 de la LM es un servidor público incorporado con posterioridad a su vigencia (fs. 56 a 57); mereciendo el Auto de 3 de septiembre de 2003, por el que se concede la alzada en el efecto suspensivo, disponiendo la remisión del expediente original al tribunal superior (fs. 57 vta.).

II.4.El 12 de septiembre de 2003, el proceso se radicó ante la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba (fs. 59 vta.).

II.5.El 13 de enero de 2006, se decretó autos para resolución (fs. 69).

II.6.Por Resolución de 18 de enero de 2006, los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior de Cochabamba, de oficio promueven el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, disponiendo en consecuencia que en el día se eleve en consulta ante el Tribunal Constitucional, remisión efectuada el 20 de enero de 2006 (fs. 78).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad fue promovido de oficio por los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del proceso social que sigue Oscar Camacho Santos contra la Alcaldía Municipal de Quillacollo, por cobro de derechos y beneficios sociales de desahucio, indemnización, vacaciones y bono funcional devengados; demandando la inconstitucionalidad de los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM, por vulnerar los derechos a la seguridad jurídica, a la defensa y al debido proceso, establecidos en los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la CPE. Corresponde analizar si tales vulneraciones son evidentes.

III.1.Conforme lo previene el art. 120 atribución 1ª de la CPE, el recurso de inconstitucionalidad constituye una vía de control correctivo o a posteriori de constitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales y tiene por finalidad que el Tribunal Constitucional verifique si la norma impugnada de inconstitucional -que tiene que ser aplicada en un proceso judicial o administrativo concreto-, es compatible o incompatible con los principios, valores y normas de la Constitución. En este marco, el art. 59 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), ha establecido que el recurso indirecto de inconstitucionalidad procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos.
En el caso que se examina, dentro de la tramitación del proceso social que sigue Oscar Camacho Santos contra la Alcaldía Municipal de Quillacollo, por cobro de derechos y beneficios sociales de desahucio, indemnización, vacaciones y bono funcional devengados, los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior de Cochabamba, promovieron el presente recurso, por cuanto consideran que los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM, son contrarios a las previsiones contenidas en los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la CPE; recurso que fue promovido antes de la dictación de la Resolución de apelación que se encuentra radicada ante la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de de Cochabamba. Correspondiendo así su análisis.
III.2.Las normas impugnadas en el presente recurso, son los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM, que en sus contenidos expresan lo siguiente:
Art. 7.III del EFP:

“ARTICULO 7°.- (DERECHOS) (…) III. Los derechos reconocidos para los servidores públicos en el presente Estatuto y su régimen jurídico, excluyen otros derechos establecidos en la Ley General del Trabajo y otras disposiciones del régimen laboral que rigen únicamente para los trabajadores“.

Art. 59 inc. 3) de la LM:

“Artículo 59° (Servidores Públicos y otros Empleados). A partir de la promulgación de la presente Ley, el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales será considerado en las siguientes categorías: (…) Inc. 3) Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo.”

III.3.Por su parte, las previsiones constitucionales acusadas de infringidas son:

El art. 7 inc. a) de la CPE que refiere que: “Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: (…) a) A la vida, la salud y la seguridad;(…)”.
El art. 16.II y IV de la CPE que establece que: “II. El derecho de defensa de la persona en juicio es inviolable. (…) IV. Nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal; ni la sufrirá si no ha sido impuesta por sentencia ejecutoriada y por autoridad competente. La condena penal debe fundarse en una ley anterior al proceso y sólo se aplicarán las leyes posteriores cuando sean más favorables al encausado -debido proceso-”.
III.4.En este contexto, es preciso determinar si las normas legales impugnadas son contrarias a las normas constitucionales aludidas en el párrafo anterior, a cuyo fin corresponde realizar las siguientes consideraciones:

En principio, corresponde recordar que respecto al art. 58.V de la LTC, la SC 0101/2004, de 14 de septiembre, expresó lo siguiente: "(...) según el art. 58.V, 'La Sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella'; ello no impide someter a la indicada norma a un nuevo juicio de constitucionalidad, al ser distinto el fundamento en el que se basó tal análisis; dado que lo que la norma prohíbe es un nuevo examen sobre un mismo fundamento".

En ese orden, si bien es cierto que el art. 7.III de la EFP -ahora impugnado-, anteriormente fue sometido a control de constitucionalidad por parte de este Tribunal Constitucional, mereciendo la SC 0016/2000, de 3 de abril, que declaró su constitucionalidad respecto a los arts. 157, 158, 159 y 162 de la CPE; no es menos evidente, que conforme se ha expresado precedentemente, este Tribunal tiene la potestad de estudiar la norma impugnada -art. 7.III del EFP-, al haberse denunciado su inconstitucionalidad respecto a preceptos constitucionales distintos a los analizados en la referida SC 0016/2000; situación que no impide un nuevo examen de constitucionalidad de la norma impugnada; consecuentemente, corresponde realizar control constitucional respecto de las normas constitucionales citadas en el presente recurso, vale decir, los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la CPE.

Realizada la aclaración anterior, corresponde establecer la diferencia doctrinal entre “trabajador” y “servidor público”.

Así en cuanto al “trabajador”, no obstante de que en la doctrina y en la legislación no hay un acuerdo en la denominación de esta parte contractual, pues unas veces es llamado empleado, otras obrero, el que presta su trabajo en la contratación laboral, es conveniente señalar que el :"Trabajador es toda persona que presta a otra un servicio material, intelectual, o de ambos géneros, en virtud de un contrato de trabajo". Es por ello que al hablar de trabajador nos referimos a la parte contrapuesta, al sujeto opuesto al de patrono. Los empleados y obreros son trabajadores, vocablo éste que tiende a englobar a estos dos conceptos y uniformar así, bajo una sola denominación, a los que arriendan el trabajo. Consecuentemente, “trabajador” es, toda persona que presta a otros sus servicios en virtud de un contrato de trabajo o de aprendizaje. El trabajador se caracteriza por lo siguiente:
a) Ha de ser una persona física; una persona jurídica es incapaz de prestar un trabajo.
b) Ha de trabajar por cuenta ajena; es decir, en provecho de otra persona. Pero conviene aclarar que, no obstante a que el trabajador ha de trabajar por cuenta ajena, en ningún momento perderá su condición de tal, por el hecho de tener algún interés en la empresa o sociedad donde presta sus servicios, como es el caso de que sea accionista de la misma.
c) Realiza una labor subordinada; la subordinación es la característica de la contratación laboral; comprende: potestad de mando y dirección, organización, fiscalización y obediencia disciplinada en el trabajo. En todo contrato de trabajo, la dependencia o subordinación de una parte a la otra constituye el rasgo más característico de la contratación de trabajo, y es, a la vez, la que permite diferenciar distintas situaciones, más o menos dudosas, que podrían encuadrarse en el Derecho del Trabajo o en otra disciplina conexa. Con mucha razón en referencia a este punto se ha dicho que la legislación denominada del trabajo o laboral se propone amparar a los trabajadores, pero refiriéndose exclusivamente a los trabajadores subordinados. La subordinación o dependencia es un requisito indispensable del contrato, que se caracteriza por una suma de atribuciones reservadas al patrono y derivadas precisamente de la situación de dependencia en que se encuentra el trabajador. Por el hecho de que el trabajador presta un trabajo subordinado está supeditado en un todo a las órdenes e instrucciones del patrono, pudiendo decirse que su voluntad no existe, por hallarse sometido a las indicaciones del patrono en cuanto a la labor que le ha sido encomendada. En consecuencia la subordinación del trabajador, en los contratos de trabajo, debe ser entendida en el sentido de que éste debe plegarse a los criterios directivos del patrono, labor del trabajo, a los métodos, a las costumbres y a las modalidades del trabajo propios de la industria o trazados por el propietario.
d) La percepción de un salario: Salario es toda entrega de dinero o en especie que el patrono haga al trabajador a cambio de su labor ordinaria, y que constituya un beneficio para dicho trabajador.

Por otra parte, en cuanto al servidor público, corresponde recordar que éste Tribunal a través de la SC 0129/2004, de 10 de noviembre, señaló que: “Sobre el particular, el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio, refiere que empleado público es el “Agente que presta servicios con carácter permanente, mediante remuneración, en la administración nacional, provincial o municipal. Se encuentra jerárquicamente dirigido por el funcionario público, por el agente de la administración nacional, provincial o municipal que tiene la representación del órgano al frente del cual se encuentra, con facultades de voluntad de imperium, con el ejercicio de la potestad pública”.

El mismo autor, en cuanto al término funcionario, señala que si bien la Real Academia Española se inclina por la equiparación de funcionario con empleado público, entre ambos términos se suelen trazar diferencias, siendo una de ellas el carácter profesional del empleado, inferior en la jerarquía, y la índole directiva y menos estable del funcionario; sosteniendo que de acuerdo con esto, “el ministro es funcionario, y no empleado público, condición que sí posee un oficinista de Estado…” Similar entendimiento se encuentra en la Enciclopedia Jurídica Omeba.

Del análisis sistemático de nuestra Constitución vigente, se constata que la distinción conceptual en los términos expresados por la doctrina aludida, no concuerda con el contenido normativo de la ley fundamental del País; dado que ambos términos son utilizados indistintamente. Así, mientras algunos artículos sólo hacen referencia a funcionarios públicos (arts. 15, 18, 19, 45, 55); en otros, se utiliza ambas expresiones: “Funcionarios y empleados públicos” (arts. 43, 44, 50, 54) y, finalmente, sólo en los arts. 96.15) y 96.16) se utiliza el término empleado.(…)

Esta técnica legislativa es reproducida por las leyes desarrollo. En efecto, el Estatuto del Funcionario Público, no contempla entre las clases de funcionarios a que alude el art. 5 de esa Ley, a los empleados públicos, y más bien, utiliza el nombre genérico de servidores públicos, distinguiéndolos en: funcionarios electos, designados, de libre nombramiento, de carrera, interinos (…)”.

En efecto, conforme a la norma prevista por el art. 4 del EFP se considera servidor público a toda persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de dicha Ley; en ese orden, el término servidor público refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración.

En consecuencia, se evidencia, que de la diferencia entre trabajador y servidor público, parte la diferencia existente entre dos regímenes constitucionales distintos, en Ley Suprema de nuestro ordenamiento jurídico.

En este contexto, es necesario dejar establecido que conforme reconoce la Constitución Política del Estado, existe un régimen constitucional social, que se encuentra comprendido en el Título Segundo (Régimen Social), Parte Tercera, arts. 156 al 164 de la CPE referido al Régimen de los Trabajadores y el Empleador, determinando de manera categórica que el trabajo es un deber y un derecho, y constituye la base del orden social y económico; el trabajo y el capital gozan de la protección del Estado; la ley regulará sus relaciones estableciendo normas sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada máxima, trabajo de mujeres y menores, descansos semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de las empresas, indemnización por tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores. Correspondiendo al Estado crear condiciones que garanticen para todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa. Asimismo, se reconoce que el Estado tiene la obligación de defender el capital humano protegiendo la salud de la población; asegurando la continuidad de sus medios de subsistencia y rehabilitación de las personas inutilizadas y propendiendo al mejoramiento de las condiciones de vida del grupo familiar. Los regímenes de seguridad social deberán estar inspirados en los principios de universalidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad y eficacia, cubriendo las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, paro forzoso, asignaciones familiares y vivienda de interés social.

Por otra parte, se garantiza la libre asociación patronal; reconociéndose además y garantizándose la sindicalización como medio de defensa, representación, asistencia, educación y cultura de los trabajadores, así como el fuero sindical en cuanto garantía para sus dirigentes por las actividades que desplieguen en el ejercicio específico de su mandato, no pudiendo éstos ser perseguidos ni presos. Se establece, asimismo, el derecho de huelga como el ejercicio de la facultad legal de los trabajadores de suspender labores para la defensa de sus derechos, previo cumplimiento de las formalidades legales; debiendo el Estado fomentar, mediante legislación adecuada, la organización de cooperativas. El Estado, mediante tribunales u organismos especiales deberá resolver los conflictos entre patronos y trabajadores o empleados, así como los emergentes de la seguridad social.

III.5.En este contexto, corresponde dejar establecido que la propia Constitución Política del Estado, instituye de manera separada al Régimen Social, en un Título referido a los “Funcionarios Públicos”; cuyo contenido se encuentra desarrollado en su Parte Primera, Título Cuarto, arts. 43 al 45 de la CPE.

En efecto, el art. 43 de la Ley Fundamental dispone que "una ley especial establecerá el Estatuto del Funcionario Público sobre la base del principio fundamental de que los funcionarios y empleados públicos son servidores exclusivos de los intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno", por otro lado el art. 44 del mismo cuerpo legal dispone que "El Estatuto del Funcionario Público establecerá los derechos y deberes de los funcionarios y empleados de la administración y contendrá las disposiciones que garanticen la carrera administrativa, así como la dignidad y eficacia de la función pública". Precisamente en cumplimiento de las normas referidas precedentemente, el legislador ha elaborado y sancionado el Estatuto del Funcionario Público cuyas disposiciones desarrollan las normas constitucionales referidas, estableciendo un marco normativo que regula la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizando el desarrollo de la carrera administrativa, es decir, la permanencia y estabilidad en el cargo, así como asegurando la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad; a cuyo efecto contiene normas que establecen los principios generales, el ámbito de aplicación, los derechos y deberes de los servidores públicos, así el régimen de la carrera administrativa. En este entendido, a través de la SC 0079/2001, de 28 de septiembre, se reconoció que “(…) la Ley Nº 2027 Estatuto del Funcionario Público tiene su origen y fundamento en la Constitución Política del Estado, por cuanto desarrolla las normas establecidas en sus arts. 43 y 44 (…)”.

En desarrollo de esas normas fundamentales, el Estatuto del funcionario público, por previsión de su artículo segundo constituye un cuerpo legal que regula la relación del Estado con sus servidores públicos, a fin de garantizar el desarrollo de la carrera administrativa; por otra parte, la Ley de Municipalidades, de 28 de octubre de 1999, como norma especial, a través del Capítulo V, del Título IV ha introducido la carrera administrativa para sus servidores públicos y otros empleados municipales, garantizando la carrera administrativa municipal y regulando el procedimiento y la forma en que debe ser implementada, norma de aplicación especial en el marco de lo dispuesto por el art. 3.III del EFP, modificado por el art. 1 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000.

En este marco, corresponde señalar que el Estatuto del funcionario público, fue promulgado para suplir la ausencia de normas específicas que regulen las relaciones del Estado con sus servidores públicos, así como para dar cumplimiento a lo determinado en los arts. 43 al 45 de la CPE, que determina el objetivo principal de esta normativa que contiene el establecimiento de los derechos y deberes de los funcionarios de la administración pública, así como define las normas que garantizan la carrera administrativa, respetando la dignidad y eficacia de la función pública.

En este marco, se evidencia de la ubicación del Título referido a los Funcionarios Públicos, que los mismos no se encuentran comprendidos en la base de la administración pública, sino como ciudadanos especiales, con deberes particulares con el Estado y con derechos igualmente determinados y reducidos por ley frente al resto de la población.

III.6.En la problemática planteada, se advierte que en el recurso promovido por los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior de Cochabamba, denunciando que lo determinado en los artículos impugnados, pone a determinados trabajadores en virtual estado de indefensión ante la imposibilidad que tienen de aplicar en proceso ordinario una norma sustantiva que está prevista en la Ley General del Trabajo y sus disposiciones conexas; no consideraron que existe una Ley Especial que regula la relación del estado con sus servidores públicos, que establece procedimientos administrativos para la tramitación de reclamos que pudieran surgir y que éste Tribunal en materia de controversias que se presenten en el ámbito municipal sobre ingreso, promoción y retiro de la carrera administrativa, ha establecido en la SC 1306/2005-R, de 14 de octubre, que: “(...) conforme al art. 1 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000 que modifica el art. 3.III del Estatuto del funcionario público (EFP), las carreras administrativas en los Gobierno Municipales se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido del referido Estatuto; concordante con el art. 3.I inc. a) del Anexo al Decreto Supremo 26740, la Carrera Administrativa Municipal se rige por el Título IV, Capítulo V de la Ley de Municipalidades. (...) Asimismo, en cuanto a los trámites administrativos, éstos deben sujetarse al procedimiento de los recursos de revocatoria y jerárquicos, especialmente a lo previsto en el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 en su art. 7, que señala: 'Carrera Administrativa con Legislación Especial. I. Los funcionarios de las carreras con Legislación Especial, en aplicación de lo establecido en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, no se encuentran sometidos a la jurisdicción de la Superintendencia. II. Las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable, serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas”. “En este contexto, se concluye, que en función de lo dispuesto por el art. 228 de la CPE y del art. 3.I inc. a) del Anexo al DS 26740 de 4 de agosto de 2002, es de preferente aplicación la Ley de Municipalidades a la problemática planteada; en cuyo mérito, en el caso concreto, debió haber sido tramitado y resuelto en la instancia municipal, los recursos jerárquicos presentados por los actores, conforme además preveé el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 en su art. 7, al disponer que las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable -municipal- serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas” (SC 1476/2005-R, de 22 de noviembre).

Con la finalidad de determinar si las previsiones contenidas en los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM, cuya inconstitucionalidad se demanda, lesionan los derechos reconocidos por los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la CPE, es preciso realizar las siguientes consideraciones:

Confrontadas las normas impugnadas con el texto del art. 7 inc. a), referido al derecho a la seguridad jurídica, corresponde señalar que las previsiones contenidas los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM, no contradicen dichos preceptos, por cuanto este Tribunal a través de su jurisprudencia, ha entendido que: “(…) el Inc. a) del art. 7 de la Constitución Política del Estado consagra la seguridad como uno de los derechos fundamentales de las personas (entendida como exención de peligro o daño; solidez; certeza plena; firme convicción), de lo que se extrae que es deber del Estado proveer seguridad jurídica a los ciudadanos, asegurando a todos el disfrute del ejercicio de los derechos públicos y privados fundamentales que le reconocen la Constitución y las leyes; principios que se hallan inspirados en un orden jurídico superior y estable (Estado de Derecho), que satisfaga los anhelos de una vida de paz, libre de abusos y arbitrariedad, como ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal ( AC 287/99-R y SC 223/00-R)” (SC 300/2000-R). Reconociéndole además, como "(…) condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio" (AC 0287/1999-R, de 28 de octubre)." (SC 0591/2005-R). Y, finalmente, estableciendo que: “…cuando el Estado realiza un acto jurídico o emite una disposición, ésta no sólo compromete a los funcionarios que circunstancialmente firmaron la misma, sino al organismo en cuestión, que está obligado a su cumplimiento y, consecuentemente, a respetar el derecho que tiene el ciudadano a que no se cambien las reglas del juego preestablecidas…” (SC 0223/2000-R, de 15 de marzo); en esa comprensión del derecho a la seguridad jurídica, ésta no resulta lesionada cuando los servidores públicos son excluidos del goce de los derechos establecidos en la Ley General del Trabajo, porque en forma expresa se ha determinado un régimen jurídico propio que determina sus derechos y obligaciones, consecuentemente, no se genera una situación de incertidumbre o un vacío jurídico, que supondría inseguridad jurídica por ausencia normativa; con mayor razón si se tiene en cuenta lo expresado en los Fundamentos Jurídicos III.4 y III.5 de la presente Resolución; por lo que se reitera la inexistencia de lesión al derecho a la seguridad jurídica, por la aplicación de los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM a un caso concreto.

Por otra parte, con la finalidad de determinar si las previsiones contenidas en los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM, violentan los arts. 16.II y IV de la CPE, corresponde señalar que la jurisprudencia constitucional ha definido el derecho a la defensa en la SC 1534/2003-R, de 30 de octubre como la: “(...) potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.” Asimismo, con relación al debido proceso ha dejado sentado que es: “(...) el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...)”, (SC 418/2000-R).” (SC 0249/2005-R). “…corresponde señalar que si bien este derecho es integrante de las garantías al debido proceso, la Constitución Política del Estado lo consagra autónomamente en el art. 16.II señalando que el derecho de defensa de la persona en juicio es inviolable, al respecto la SC 1534/2003-R, de 30 de octubre, señala: “El debido proceso comprende a su vez el derecho a la defensa, previsto por el art. 16-II CPE” (SC 0320/2005-R, de 7 de abril).

Asimismo, en cuanto al art. 16.IV de la CPE, que reconoce que nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal; ni la sufrirá si no ha sido impuesta por sentencia ejecutoriada y por autoridad competente. La condena penal debe fundarse en una ley anterior al proceso y sólo se aplicarán las leyes posteriores cuando sean más favorables al encausado; “…este Tribunal en su SC Nº 0119/2003-R ha definido que "la garantía -del debido proceso- consagrada por el art. 16 de la Constitución, reconocida como derecho humano en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha sido entendida por este Tribunal en su uniforme jurisprudencia básicamente como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (..) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos (SSCC 418/2000-R y 1276/2001-R). Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales; en materia penal comprende un conjunto de garantías mínimas que han sido consagrados como los derechos del procesado en los arts. 8.2 del Pacto de San José de Costa Rica y 14.3 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos". Entre las garantías mínimas referidas en la jurisprudencia citada, se tiene el derecho de toda persona acusada de un delito "a ser informado sin demora, en un idioma que comprenda y en forma detallada, de la naturaleza y causas de la acusación formulada contra ella" (art. 14.3.a) PIDCP).” (SC 0361/2003- R, de 25 de marzo). ”En cuanto a sus alcances, en la SC 1234/2000-R, de 21 de diciembre, se ha definido que la garantía del debido proceso: “(...) es aplicable no sólo al ámbito judicial, sino también al administrativo cuando se tenga que someter a una persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad”.

Ahora bien, del contenido de las normas impugnadas, que están referidas por una parte, a que los derechos reconocidos para los servidores públicos en el Estatuto del funcionario público y su régimen jurídico, excluyen otros derechos establecidos en la Ley General del Trabajo y otras disposiciones del régimen laboral que rigen únicamente para los trabajadores (art. 7.III del EFP) y por otra, a que las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo (art. 59 inc. 3) de la LM); se concluye que las -normas impugnadas- no tienen relación directa o vinculación alguna con las previsiones consagradas en las normas constitucionales denunciadas de vulneradas; por cuanto, las normas impugnadas no persiguen la imposición de una sanción con desconocimiento de las garantías procesales contenidas en la Constitución y las leyes, habida cuenta que la actividad sancionadora del Estado se encuentra resguardada por la garantía del debido proceso que debe ser asumida y aplicada por toda autoridad, en el caso de los trabajadores regidos por la Ley General del Trabajo (la jurisdicción laboral) y en el caso de los servidores públicos regidos por el Estatuto del funcionario público (las instancias y procesos administrativos y jurisdiccionales creados por Ley); consecuentemente, no se advierte que los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM, contravengan o sean contrarias a las normas contenidas en el art. 16.II y IV de la CPE.
Por lo expuesto, se concluye que los artículos invocados de inconstitucionales en el recurso, no vulneran las normas constitucionales consagradas en los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la CPE y por lo mismo, no desconocen ni limitan los derechos y garantías constitucionales referidos ut supra; por consiguiente en el caso que se examina no existe contradicción entre las normas impugnadas con los citados artículos de la Constitución Política del Estado. Al contrario, concuerdan con esas normas así como con los principios que de ellos emanan, por las razones anteriormente expuestas.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª de la CPE; arts. 7 inc. 2), 59 y ss. de la LTC, declara INFUNDADO el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad promovido de oficio por los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba y, por consiguiente, CONSTITUCIONALES los arts. 7.III del EFP y 59 inc. 3) de la LM.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
presidenta

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
magistrado

Fdo. Felipe Tredinnick Abasto
MagistradO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MagistradA