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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0138/2006-R
Sucre, 6 de febrero de 2006
Expediente: 2005-11982-24-RAC
Distrito: Santa Cruz
Magistrado Relator: Dr. Walter Raña Arana
En revisión la Sentencia de 21 de junio de 2005 pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, cursante de fs. 89 vta. a 90, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Luis Rodolfo Mariaca Carrasco contra Juan José Zehl García, Gerente Regional de Aduana Santa Cruz, alegando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a la propiedad, así como a la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a), d) e i) y 16.IV de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En la demanda de 9 de junio de 2005, cursante de fs. 57 a 59 vta., el recurrente asevera que el 25 de julio de 2005 fue designado como Administrador de Aduana Interior Tarija, previo concurso de méritos convocado por la Aduana Nacional y la Consultora Price-Waterhouse, convirtiéndose en funcionario de carrera según las previsiones del art. 18 y siguientes del Estatuto del funcionario público (EFP).
Ante su solicitud, posteriormente fue transferido a Santa Cruz en calidad de Técnico Aduanero I de la Administración de Aduana Interior Santa Cruz; sin embargo, el 8 de junio de 2005 fue despedido intempestivamente sin aviso ni proceso administrativo previo con Resolución final ejecutoriada, pues se le entregó el memorando GRSCZ 462/05, de 6 de junio, suscrito por la autoridad recurrida, supuestamente en base del informe ETIPC 155/2005, elaborado por el Director de la Oficina de Ética de la Aduana Nacional que recomendó su destitución, sustentado a su vez en el informe de fiscalización GRSCZ-F- 232/2005, de 29 de abril, elaborado por el Fiscalizador de la Gerencia Regional de Aduana Santa Cruz, en el que se evidenciaron supuestas contravenciones y faltas cometidas por su persona en el despacho aduanero DUI C-2167 en el que intervino cumpliendo con los procedimientos aduaneros.
Agrega que los hechos se remiten a la causal prevista por el art. 41 inc. e) del EFP, lo que implica que se procedió a su destitución sin antes ser sometido a un sumario administrativo interno en el que se compruebe su responsabilidad administrativa, violando de esa manera el art. 18 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública - Decreto Supremo (DS) 23318-A modificado por el DS 26237-, así como el DS 26319.
Añade que con carácter previo a la instauración del sumario administrativo, debió ser notificado con el informe de fiscalización de 29 de abril de 2005 para agotar los procedimientos de descargo y aclaración previstos en el Manual de Procedimiento de Fiscalización Aduanera Posterior aprobado por la Resolución de Directorio de la Aduana Nacional RD-01-10-04, de 22 de marzo de 2004, conforme se pronunció el Tribunal Constitucional en la SC 888/2004-R, de 8 de junio, por lo que al no haber sido notificado con esa actuación se vulneraron sus derechos constitucionales.
Por último, señala que el 8 de junio de 2005 en el que se le entregó el memorando de destitución, se le notificó con el Auto inicial del sumario administrativo interno AN-GEGPC-SM 146/2005, de 24 de abril, es decir que primero se ejecutó la condena y luego se le abrió el proceso que podía haber derivado en otros resultados en función al principio de presunción de inocencia, por lo que interpone el presente recurso.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El actor estima que se han vulnerado sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a la propiedad, así como a la garantía del debido proceso.
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
De acuerdo a lo expuesto, interpone recurso de amparo contra Juan José Zehl García, Gerente Regional de Aduana Santa Cruz, impetrando sea declarado procedente, por ende, se deje sin efecto su destitución, se ordene su inmediata reincorporación a la Aduana Nacional con el pago de haberes desde el momento de cesación de sus funciones. Además se disponga la anulación del sumario administrativo interno, hasta que la Gerencia Regional de Aduana Santa Cruz, con carácter previo, a través de la Unidad de Fiscalización proceda a notificarle con el informe GRSCZ-F- 232/2005, de 29 de abril, y se agote el trámite de descargos y aclaraciones previsto en el Manual de Procedimiento de Fiscalización Aduanera Posterior.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
Efectuada la audiencia el 21 de junio de 2005, sin la presencia del representante del Ministerio Público, conforme consta en el acta de fs. 84 a 89 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
El recurrente rectificó su demanda en sentido de que primero se le notificó con el Auto inicial del sumario administrativo y luego se le entregó el memorando de destitución.
Agregó que el memorando invocó el art. 41 de la Ley General de Aduanas (LGA) que no es aplicable porque los arts. 30 y 41 del EFP derogaron dicha disposición al establecer las bases y las condiciones en que procede el retiro de un funcionario de carrera amparado en el Estatuto del funcionario público, por lo que debió observarse - si hubiere lugar -, el art. 41 inc. e) del EFP es decir a la destitución como resultado de un proceso disciplinario, sin soslayar que los arts. 40 y 41 del EFP guardan relación con lo previsto en el art. 29 de la LSAFCO, empero, en el caso de autos, se abrió un proceso administrativo interno y el mismo día en que se le notificó con el Auto inicial se procedió a su destitución, lo que implica que no se cumplió con el art. 18 del DS 23318-A.
Por último, solicitó la remisión de antecedentes al Ministerio Público por el desobedecimiento a resoluciones dictadas en procesos de hábeas corpus y amparo constitucional, impetrando la procedencia del recurso con costas y multa.
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
La autoridad recurrida de fs. 81 a 83 hizo hincapié en las normas previstas en los arts. 8 incs. a) y b) del EFP, 32 inc. i) del DS 26115, 41 de la LGA, que reconoce - esta última - la pena de destitución inmediata y apertura del proceso penal correspondiente; así como en las normas contenidas en los arts. 147 y 183 del Reglamento de Personal que disponen la destitución inmediata de funcionarios sin proceso en caso de que el funcionario incurra en las prohibiciones señaladas por el art. 148 del citado Reglamento.
Agregó que el recurrente argumenta en base a la SC 888/2004-R que no fue debidamente notificado con el informe de fiscalización, situación que no tiene asidero ya que en el presente caso no existió una fiscalización como pretende el actor, sino un control diferido inmediato al despacho aduanero DUI 2167, por el cual la Unidad de Fiscalización estableció responsabilidad de carácter penal contra el importador Alfredo Gil Tosube, la agencia despachante de aduanas Americana y el recurrente, concluyendo que éste incurrió en la disposición prevista en el penúltimo párrafo del art. 41 de la LGA al inmiscuirse directamente en el trámite de importación afectando los intereses del Estado y de la Aduana Nacional, lo que ha ameritado incluso el inicio de un proceso penal; por lo que solicitó la improcedencia del recurso.
I.2.3. Resolución
La Sentencia de 21 de junio de 2005, cursante de fs. 89 vta. a 90, CONCEDIO el recurso en parte, por ende, dejó sin efecto el memorando de despido, ordenó la restitución del actor al lugar de trabajo que ocupaba antes del cese de sus funciones en las mismas condiciones y con el mismo salario, debiendo el actor respecto a su petición de nulidad del proceso administrativo reclamar los agravios dentro del proceso administrativo seguido en su contra; con los siguientes argumentos:
a)La destitución o cesación de funciones del actor no ha sido precedida de ningún proceso como lo norma el art. 41 inc. c) del EFP, disposición aplicable al caso de autos, toda vez que la “superintendencia el registro civil” asignó al recurrente un número como funcionario de carrera.
b)El actor no pudo hacer uso de los recursos de revocatoria o jerárquico, pues éstos se plasman ante la existencia de una resolución, situación que no se presenta en el caso de autos, por cuanto sólo se hace referencia al inicio de un proceso disciplinario sin que exista una resolución primaria.
II. CONCLUSIONES
Luego del análisis de antecedentes, se establecen las conclusiones siguientes:
II.1. Por memorando 171/2001, de 1 de agosto (fs. 1), el recurrente fue designado como Administrador 3 de la Aduana Interior Tarija, teniendo el número de funcionario de carrera 324-TC-0702 (fs. 79) en el Sistema de Registro del Funcionario Público de Carrera de la Superintendencia del Servicio Civil. Y por memorando 011/03, de 8 de enero (fs. 2), se comunicó al actor que desempeñaría funciones en las oficinas de la Aduana Interior Santa Cruz.
II.2. Por informe GRSCZ-F 232/2005, de 29 de abril (fs. 12-20), el Fiscalizador de la Gerencia Regional Santa Cruz, informó al Jefe de la Unidad de Fiscalización de la misma Gerencia, respecto a las observaciones de la mercadería amparada en la DUI C-2167, concluyendo entre otros aspectos, que el actor incumplió el procedimiento de aforo, según lo establecido en los puntos II incs. 5), 6), 7) y 11) y punto A-4).
II.3. Por informe ETIPC 155/2005, de 16 de mayo (fs. 4-8) el Director de la Oficina de Ética de la Aduana, informó al Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia, respecto a las observaciones al despacho efectuado bajo la declaración única de importación C-2167 en la que cumplió funciones el actor como responsable de realizar el respectivo aforo, recomendando su destitución inmediata sin perjuicio de la responsabilidad por la función pública, al concluir que se hubiera incumplido lo dispuesto por el inc. b) del punto 3.2. numeral 3 del procedimiento de aforo, el inc. b) punto 3 del procedimiento de aforo, los deberes y obligaciones previstas en los arts. 8 incs. a) y b), 9 incs. a), e) y g) del EFP, 147 y 148 del Reglamento de Personal aprobado por RD 02-015-02, incurriendo en la disposición prevista por el art. 41 de la LGA.
II.4. Por Auto de proceso interno de 24 de mayo de 2005 (fs. 54-55), se dispuso el inicio de proceso interno contra el recurrente en base al informe ETIPC 155/2005 porque su conducta presuntamente contraviene los arts. 101 y 105 del Reglamento a la Ley General de Aduanas, y el parágrafo V, inciso B, numeral 3 del Procedimiento para Aforos de Importación. Además ordenó su citación mediante orden instruida y la apertura de diez días hábiles de término de prueba para la presentación y acumulación de pruebas de cargo y descargo. Determinación que fue puesta en conocimiento del actor el 8 de junio de 2005.
II.5. Por memorando 462/05, de 6 de junio de 2005 (fs. 3) la autoridad recurrida comunicó al actor: “La Gerencia Regional a mi cargo comunica a usted que, en base al INFORME ETIPC 155/2005 del Lic. Marcelo Torrez M. Director de la oficina de Ética de la Aduana Nacional de Bolivia de fecha 16 de mayo de 2005, y en aplicación a lo dispuesto por el artículo 183 del Reglamento de Personal de la Aduana Nacional de Bolivia y en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Aduanas, a partir de la fecha cesa en sus funciones” (sic). Memorando que fue recibido por el actor el 8 de junio de 2005 (fs. 66).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El actor afirma que la autoridad recurrida vulneró sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a la propiedad, así como a la garantía del debido proceso, pues fue despedido intempestivamente sin aviso ni proceso administrativo previo pese a su condición de funcionario de carrera, a través de memorando emitido en base a un informe que estableció supuestas contravenciones y faltas cometidas en el cumplimiento de sus funciones en el despacho aduanero DUI C-2167; además, si bien en forma posterior se le notificó con el Auto inicial del sumario administrativo interno, no se le notificó previamente con el respectivo informe de fiscalización para agotar los procedimientos de descargo y aclaración. Corresponde considerar si en la especie es viable otorgar la tutela pretendida.
III.1. La norma consagrada por el art. 19 de la CPE ha instituido el amparo constitucional como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona y que son reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; norma de la que se infiere la naturaleza subsidiaria del amparo.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado ampliamente el referido principio de subsidiariedad cuando señala: "(...) el recurrente debe utilizar cuanto recurso le franquee la ley, sea ante la autoridad o persona que lesionó su derecho o ante la instancia superior a la misma en caso que se trate de autoridad y, en el caso de particulares, acudir ante la autoridad que conforme a la naturaleza del acto ilegal u omisión indebida le pueda otorgar protección inmediata (…)”; así lo ha entendido este Tribunal en las SSCC 1277/2003-R; 770/2003-R, 635/2003-R, 445/2003-R 492/2003-R, 703/2004-R, entre otras. De igual forma y precisando aún más el carácter subsidiario del amparo la SC 1548/2003-R, de 30 de octubre, señala: “(…) el recurso de amparo por su naturaleza subsidiaria, es viable en la medida en que el recurrente previamente agote los medios ordinarios o administrativos de defensa para la tutela de derechos fundamentales o garantías constitucionales puesto que esta acción extraordinaria pone término al conjunto de medios procesales que tienen el mismo objeto, que es el de otorgar tutela cuando se evidencia que una persona o un particular ha realizado actos ilegales u omisiones indebidas que restrinjan, supriman o amenacen restringir intereses dignos de protección jurídica”.
Conforme el entendimiento desarrollado por la jurisprudencia sobre la naturaleza subsidiaria, la SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre, desarrolló las reglas y sub reglas de aplicación del principio de subsidiariedad, entre las que señala: “(…) cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación”.
III.2.En el presente caso es de aplicación la referida sub regla de subsidiariedad, puesto que de los antecedentes cursantes en obrados, se constata que el actor por memorando 171/2001, de 1 de agosto fue designado como Administrador 3 de la Aduana Interior Tarija, teniendo el número de Funcionario de Carrera 324-TC-0702 en el Sistema de Registro del Funcionario Público de Carrera de la Superintendencia del Servicio Civil y por memorando 011/03, de 8 de enero de 2003, se le asignó funciones en las oficinas de la Aduana Interior Santa Cruz, de lo que se concluye que el recurrente, en virtud de los arts. 5 y 6 del EFP tiene la calidad de funcionario de carrera; en consecuencia, ante la decisión asumida por la autoridad demandada de disponer la cesación de sus funciones a través del memorando 462/05 de 6 de junio de 2005, debió impugnar esa decisión conforme el art. 66 de la EFP que señala:
“Las decisiones referidas al ingreso, promoción y retiro a la carrera administrativa, podrán ser impugnadas mediante un recurso de revocatoria interpuesto ante la misma autoridad que hubiese dictado la decisión impugnada.
Las resoluciones denegatorias de los recursos de revocatoria pronunciadas por autoridad administrativa correspondiente, podrán ser impugnadas en recurso jerárquico ante el Superintendente de Servicio Civil, quien se pronunciará mediante resolución administrativa en única y última instancia, sin lugar a recurso administrativo ulterior salvo el contencioso administrativo”.
Consiguientemente, si el recurrente afirma que la autoridad demandada incurrió en un acto ilegal al despedirlo intempestivamente sin aviso ni proceso administrativo previo pese a su condición de funcionario de carrera, debió interponer los recursos administrativos aludidos precedentemente; al no hacerlo, inviabilizó la posibilidad de otorgar la tutela solicitada en razón al principio de subsidiariedad que caracteriza a la acción tutelar prevista por el art. 19 de la CPE.
III.3. Similar entendimiento corresponde ser aplicado en cuanto a la denuncia del actor respecto a la supuesta falta de notificación previa con el informe de fiscalización, pues de antecedentes se evidencia que el 8 de junio de 2005 se puso en su conocimiento el Auto de 24 de mayo del mismo año que ordenó el inicio de proceso interno en su contra, lo que implica que el actor tiene las vías y recursos ordinarios para efectuar sus reclamos ante la instancia que sustanciará dicho proceso; sin embargo, desconociendo la característica de subsidiaridad que tiene la presente acción tutelar, directamente ha formulado el presente recurso, que -como se tiene ya referido- procede cuando la persona ha agotado todos los medios legales para demandar el respeto de los derechos que estima lesionados, cuando no existen dichos medios, o si, existiendo, no le aseguran una protección inmediata y eficaz contra un daño inminente e irreparable, lo que no acontece en la especie, toda vez que recién se ha instaurado en su contra un proceso dentro del cual tiene la facultad de cuestionar la omisión que denuncia.
De lo analizado se concluye que el Tribunal de amparo al haber concedido el recurso en parte, no ha realizado una correcta aplicación del art. 19 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión, resuelve:
1º REVOCAR la Sentencia de 21 de junio de 2005 pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, cursante de fs. 89 vta. a 90; y, en consecuencia;
2º Declarar IMPROCEDENTE la tutela demandada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
No intervienen el Presidente, Dr. Willman Ruperto Durán Ribera y el Magistrado, Dr. José Antonio Rivera Santivañez, por estar en uso de su vacación.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
Presidenta EN EJERCICIO
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MagistradO
Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
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0409/2013
