SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0689/2005-R
Sucre, 21 de junio de 2005

Expediente:2004-10430-21-RAC
Distrito:Cochabamba
Magistrado Relator:Dr. José Antonio Rivera Santivañez

En revisión, la Resolución de 18 de noviembre de 2004, cursante a fs. 124 a 126, pronunciada por la Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Gonzalo Néstor Quiroga Camacho contra Alfonso Camacho Peña y Ernesto Avalos Zamudio, Prefecto y Comandante General del Departamento de Cochabamba y Director del Servicio Prefectural de Caminos (SEPCAM) respectivamente; denunciando la vulneración de los derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a una remuneración justa que le asegure una existencia digna y al debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a), d ), j) y 16 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 25 de octubre de 2004, cursante de fs. 23 a 25 de obrados, el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Relata que habiéndose presentado a la convocatoria pública RRHH 02/2004 emitida el mes de mayo de 2004 por el Gobierno Prefectural de Cochabamba, el 6 de julio del mismo año, mediante nota CART: PRE 1134/04 emitida por el corecurrido Prefecto del departamento, fue designado Jefe de la Unidad de Estudios y Proyectos Viales del SEPCAM “dependiente de la Dirección Departamental de Desarrollo de Infraestructura” (sic.). Pese a que la referida misiva aludía a la firma de un contrato que determine sus responsabilidades, de forma coincidente con la convocatoria que establecía un contrato fijo hasta el 30 de diciembre de 2005, tal documento no fue suscrito; habiéndole asignado el item 42, bajo el cual desempeñó sus funciones desde el 8 de julio de 2004, con esmero, responsabilidad y eficiencia, por lo que incluso fue felicitado por los Alcaldes de Punata, Sipe Sipe y Vinto.

Señala también que, producto de su buena labor fue designado para cumplir tareas adicionales en muchas comisiones e incluso fue felicitado por el anterior Director del SEPCAM por su puntualidad, eficiencia e idoneidad.

Menciona que el 3 de septiembre de 2004, el corecurrido Ernesto Avalos fue designado Director del SEPCAM, el cual teniéndole enemistad, en forma maliciosa y con temeridad lo sometió en forma exclusiva a un periodo de evaluación, mediante un proceso que no era de su conocimiento ni registrado en la Superintendencia del Servicio Civil; desconociendo así lo dispuesto por los preceptos del art. 23 inc. b) del Decreto Supremo (DS) 26115, de 16 de marzo de 2001 (Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal -NBSAP-); proceso en el cual, obtuvo una calificación de 45.83 y la observación de: “actuar independiente y sin coordinación”, por lo que mediante memorando URH-1535/04, le agradecieron sus servicios.

Señala que la evaluación se hace después de tres meses de ingreso al cargo, y conforme las normas previstas por los arts. 39 y 40 inc. d) del Estatuto del Funcionario Público (EFP), sólo después de dos evaluaciones no satisfactorias se podrá destituir del cargo a un funcionario público. Concluye manifestando que los preceptos del art. 112 inc. n) del Estatuto del Funcionario Prefectural, aprobado por Resolución Prefectural 200/99, de 18 de mayo de 1999, son inconstitucionales, porque posibilitan la destitución con una sola evaluación insuficiente, por lo que debe ser desechado. Finalmente invoca las SSCC 277/2003-R, 301/2003-R, 365/2003-R y 378/2003-R como precedentes aplicables al caso denunciado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señala los derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a una remuneración justa que le asegure una existencia digna y al debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a), d ), j) y 16 de la CPE.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Alfonso Camacho Peña y Ernesto Avalos Zamudio, Prefecto y Comandante General del departamento de Cochabamba y Director del SEPCAM respectivamente; pidiendo que sea declarado procedente, disponiéndose lo siguiente: a) dejar sin efecto la calificación efectuada en el formulario de evaluación de confirmación, y el memorando URH-1535/04, de 11 de octubre; b) se le restituya a su fuente laboral, con pago de sueldos devengados; y c) se indemnice daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Instalada la audiencia pública el 18 de noviembre de 2004, tal como consta en el acta de fs. 122 a 123 vta., en presencia de la parte recurrente, del recurrido Ernesto Avalos Zamudio y del representante del corecurrido Alfonso Camacho Peña, ocurrió lo siguiente:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El recurrente por medio de su abogado ratificó los términos de su recurso, y ampliándolos manifestó que la enemistad que le tiene el corecurrido Ernesto Avalos, se debe a que dio a conocer al Prefecto que fue girado en su contra el Pliego de Cargo 9/2003, de 15 de marzo.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

El recurrido Alfonso Camacho Peña mediante su apoderado presentó informe escrito, cursante a fs. 116 a 121 de obrados, mismo que fue leído y ampliado en audiencia, exponiendo los siguientes argumentos: a) el recurso no cumple con la característica de subsidiariedad, pues el recurrente no agotó los recursos otorgados por las normas previstas por el art. 66 del EFP; b) la alusión al art. 23 es del Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal, referido a la cuantificación de la demanda de personal, y no al art. 23 de las NBSAP que regulan el registro de los procesos de evaluación; c) las normas previstas por el art. 39 del EFP son aplicables sólo para el personal de carrera, y no así para los eventuales, calidad en la que fue contratado el recurrente, conforme fue estipulado en los términos de referencia, para lo cual, de acuerdo con lo dispuesto por las normas del art. 5 in. f) del Estatuto del Funcionario Prefectural, debía cumplir satisfactoriamente el periodo de evaluación de confirmación de noventa días, pasado el cual se lo destituyo por no cumplir los requisitos exigidos para el cargo, siendo entre tanto funcionario eventual; previsión concordante con el mandato del art. 112 inc. n) del mismo Estatuto; por lo que la evaluación de confirmación practicada al recurrente fue en apego a normas legales vigentes; d) el recurrente realizó actos discrecionales, como: solicitar una consultoría existiendo personal para ello, demostró incapacidad para la planificación, incumplió sus deberes específicos y las instrucciones impartidas por sus superiores y elaboró mal las fichas técnicas; y e) el recurso presentado no cumple con los requisitos de ir contra un acto ilegal o una omisión indebida, que mediante daños reales contra los que no haya otro remedio, supriman o restrinjan los derechos del recurrido; pues esas situaciones deben darse en forma simultánea. Finaliza solicitando la improcedencia del recurso.

Por su parte el corecurrido Ernesto Avalos Zamudio, por medio de su abogada, en audiencia, informó lo siguiente: i) no existe ningún pliego de cargo en su contra; y ii) siendo que el recurrente fue contratado bajo el régimen del Reglamento Específico de Administración de Personal de la Prefectura, se encuentra sujeto a evaluaciones periódicas de las cuales dependía su contratación. Concluye solicitando la improcedencia del recurso.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo declaró procedente el recurso; disponiendo lo siguiente: a) queden sin efecto la evaluación de confirmación de 7 de octubre de 2004, y el memorando URH -1535/04 de 11 de octubre; y b) la restitución inmediata del recurrente a su cargo, así como el pago de sus sueldos devengados; con el fundamento de que el recurrente era un servidor público eventual conforme lo disponen las normas previstas por el art. 6 del EFP, por ello no sujeto a evaluación, porque ninguna norma legal obliga a ello; por tanto la evaluación a que fue sometido fue ilegal e indebida, lesionando los derechos a la seguridad jurídica y al trabajo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.Mediante convocatoria pública RRHH 02/2004, de mayo de 2004, la Prefectura del departamento de Cochabamba, convocó a personas interesadas en prestar servicios, entre otros, en el cargo del Jefe de Unidad de Estudios y Proyectos Viales del SEPCAM; señalando en los términos de referencia, que el proceso se llevaría conforme el Estatuto del Funcionario Público y el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal de la Prefectura, en lo referido a selección de personal eventual, y que el tiempo de contratación sería hasta el 31 de diciembre de 2005 (fs. 43 a 46).

II.2.El 6 de julio de 2004, mediante nota CART:PRE 1134/04, el recurrido Prefecto del Departamento de Cochabamba, comunicó al recurrente que fue seleccionado para desempeñar el cargo de “Jefe de la Unidad de Estudios y Proyectos Viales del Servicio Departamental de Caminos”, dependiente de la Dirección Departamental de Desarrollo de Infraestructura, debiendo desempeñar sus funciones de acuerdo a Reglamentos de la Institución, así como esperar la suscripción de contrato de trabajo que determine sus responsabilidades (fs. 3).

II.3.El 7 de octubre de 2004, en formulario de evaluación de confirmación DOT-F.017, el recurrido Ernesto Avalos Zamudio, otorgó la calificación de 45.83/100 al recurrente. En el mismo formulario, el actor, en la sección “Comentarios del evaluado” anotó no estar de acuerdo con la evaluación, por conflictos personales con el evaluador (fs. 13 y 14).

II.4.El 11 de octubre de 2004, el recurrente mediante nota solicitó al recurrido Prefecto del departamento de Cochabamba una evaluación real y justa a su trabajo, pues la efectuada por el corecurrido Ernesto Avalos Zamudio, motivada por conflictos personales, le ocasionaba daño profesional (fs. 15 y 16).

II.5.El mismo día, mediante memorando URH-1535/04, el recurrido Alfonso Camacho Peña, en función a los resultados de la evaluación obtenida por el recurrente, efectuada conforme lo disponían los términos de referencia y en cumplimiento a procedimientos que regulan la administración de personal, agradeció los servicios prestados por el recurrente (fs. 17).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente solicita tutela de los derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a una remuneración justa que le asegure una existencia digna y al debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a), d), j) y 16 de la CPE, que considera fueron vulnerados, pues pese a haber ingresado por convocatoria pública, los recurridos lo destituyeron del cargo que ocupaba mediante un proceso de evaluación no registrado en la Superintendencia del Servicio Civil como prescriben las normas previstas por el art. 23 inc. b) de las NBSAP, que fue realizado a su persona sin que corresponda, ya que las evaluaciones deben efectuarse luego de tres meses del ingreso y sólo procede la sanción luego de dos resultados no satisfactorios conforme disponen los preceptos del art. 39 y 40 inc. d) del EFP; además de que la efectuó una persona que tiene enemistad con él. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales del recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1.Al efecto, con carácter previo al análisis y resolución de la problemática planteada, corresponde determinar el tipo de contrato que se celebró entre el recurrente y la Prefectura del Departamento de Cochabamba, con el fin de establecer la naturaleza de la relación jurídica que nació entre las partes.

Conforme se acredita de los antecedentes que cursan en el expediente, el documento base de la relación laboral entre el recurrente Gonzalo Quiroga Camacho y la Prefectura es la nota CART: PRE 1134/04, de 6 de julio de 2004, mediante la cual el Prefecto y Comandante General del Departamento, le comunicó a aquél que fue seleccionado para desempeñar el cargo de Jefe de la Unidad de Estudios y Proyectos Viales del Servicio Departamental de Caminos, dependiente de la Dirección Departamental de Desarrollo de Infraestructura, instruyéndole que debía desempeñar sus funciones y recibir los activos de acuerdo a Reglamentos de la Institución a partir de esa fecha, “y posterior suscripción de contrato de trabajo para determinar los alcances de sus responsabilidades”. Sin embargo, entre la documentación que cursa en el expediente no cursa el referido contrato, tampoco existe antecedente alguno que acredite que en los hechos se hubiese suscrito dicho contrato; de manera que, al haberse incorporado al recurrente mediante un concurso público debe tomarse en cuenta los términos de referencia sobre cuya base se efectuó el proceso de selección; así, respecto al periodo de tiempo por el que deberá prestar servicios el personal seleccionado, el mencionado documento (fs. 46), define que se trata de un servicio eventual fijando como tiempo de duración del contrato del personal seleccionado hasta el 31 de diciembre de 2005, advirtiendo que ese personal prestará los servicios “sujetándose a evaluaciones periódicas de desempeño”.

De lo anterior se establece que el recurrente no tenía la calidad que revisten los funcionarios de carrera, por cuanto éstos son los que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa que se establecen en el Estatuto del Funcionario Público, entre cuyos derechos está precisamente el derecho a la carrera administrativa y estabilidad e inamovilidad en el trabajo como reconoce el art. 76.II inc. a) del EFP. Tampoco el actor puede ingresar a la categoría de funcionario interino que fija el art. 5 inc. e) de dicho Estatuto, por cuanto éste solamente presta servicios por un máximo de 90 días, caso que no es el presente. Entonces, la situación del recurrente se encuentra dentro de la norma prevista por el art. 6 del EFP, que de manera textual dispone lo siguiente:

“ARTICULO 6°.- (OTRAS PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS AL ESTADO). No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.” (las negrillas fuera de subtítulo y el subrayado son nuestros).

A esa conclusión se arriba de acuerdo al contenido de la nota por la que se comunicó al recurrente que fue seleccionado para ejercer funciones de Jefe de la Unidad de Estudios y Proyectos Viales del Servicio Departamental de Caminos, donde se indicó que firmaría el contrato respectivo, sin embargo -se reitera- como no se suscribió el contrato, lo cual es una omisión atribuible a la Prefectura del Departamento, para el estudio de las incidencias y emergencias de la prestación de servicios se deben tomar en cuenta las normas previstas por los Reglamentos de la Prefectura.

III.2.Dentro del contexto anteriormente referido, se tiene que el recurrente, al no ser funcionario de carrera, no tenía posibilidad de plantear los recursos de revocatoria y jerárquico que están contemplados en el DS 26319 cuyo art. 1 señala que el objeto de dicho Decreto Supremo es establecer el procedimiento administrativo para la sustanciación de los recursos de revocatoria y jerárquicos a que hacen referencia los arts. 65, 66 y 67 del EFP, de modo que no puede declararse la improcedencia del presente amparo por aplicación del principio de subsidiaridad, es decir, porque el recurrente no hubiese formulado los mencionados recursos.

III.3.En cuanto al examen del fondo de la problemática planteada en el presente el recurso, cabe señalar que, al tratarse de un funcionario de carácter eventual -con quien debió suscribirse un contrato en el que se consignen todas las condiciones en que se desenvolvería la prestación de servicios- al no haberse firmado un contrato, es imperioso tomar en cuenta, primero, lo estipulado en los términos de referencia cuando en lo relativo al proceso de selección dice que se realizará de acuerdo al Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal de la Prefectura y a la Ley del Estatuto del Funcionario Público referente a la selección de personal eventual, pues el periodo de contratación -como indican los mismos términos de referencia- será hasta el 31 de diciembre de 2005, sujetándose a evaluaciones periódicas de desempeño; y segundo, lo aseverado en la nota por la que se le informó sobre su contratación donde se establece que el desempeño de funciones será conforme a Reglamentos de la Institución.

En ese sentido, se deja establecido que no es aplicable al caso lo dispuesto por el art. 20 de las NBSAP que indica que: “Los servidores públicos recién incorporados a la entidad y los promovidos, se sujetarán a una evaluación de confirmación en el puesto, y se realizará una vez que haya agotado el periodo probatorio. Esta evaluación estará a cargo del jefe inmediato superior”, toda vez que la “incorporación” a que se refiere esta norma es al ingreso de un servidor a una institución pública a través de los procesos de selección determinados en la ley cuya permanencia o continuidad en la entidad debe ser evaluada; en cambio, el recurrente fue contratado en forma eventual, situación que el recurrente, desde el momento en que se publicó los términos de referencia, asumió conocimiento, por lo tanto estuvo consciente de que la prestación de servicios era solamente hasta el 31 de diciembre de 2005; por lo que se incorporaba como personal eventual y no sujeto a la carrera administrativa.

Así, resulta claro que es de aplicación lo dispuesto por el Estatuto del Funcionario Prefectural de la Prefectura de Cochabamba, que conforme a su art. 3 es aplicable a todos los funcionarios de la Prefectura que se hallan obligados a dar estricto cumplimiento a dicha normativa.

El art. 112 inc. n) del citado Estatuto establece, entre otras, como causal de destitución sin proceso, la existencia de una evaluación de la eficiencia con la calificación de “insuficiente”, que es lo acontecido en el caso que motivó el presente amparo constitucional, donde el recurrente, que como se ha determinado no goza de la condición de funcionario de carrera sino que es personal que ha sido contratado en forma eventual, ha sido evaluado justamente al finalizar el periodo de prueba de 90 días, y ha merecido una calificación de 45.83 sobre un total de 100 puntos, en mérito de lo que se agradecieron sus servicios; ahora bien, respecto a los parámetros y criterios con los cuales se ha evaluado el desempeño de sus funciones este Tribunal no puede pronunciarse dentro del presente amparo constitucional, pues ello no corresponde al ámbito de su competencia.

Por consiguiente, al no ser un funcionario de carrera y estar sujeto a un periodo de trabajo en el que, desde el primer momento se le expresó que estaría sujeto a evaluaciones, es plenamente factible que se realicen las mismas y con su resultado la Prefectura pueda asumir alguna determinación, sin que en este caso se detecte la vulneración de ningún derecho o garantía fundamental del actor, resultando improcedente el amparo constitucional.

Al respecto, este Tribunal Constitucional, al resolver un caso análogo, en su SC 223/2005-R, de 15 de marzo, ha expresado el siguiente criterio: “(..) los preceptos del art. 6 del EFP, reconocen que además de los servidores públicos establecidos por la norma analizada precedentemente, existen otras personas que prestan servicios al Estado, que no están sometidas al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo, estando sus derechos y obligaciones regidos por el respectivo contrato.

De acuerdo a la normativa señalada, y del exhaustivo análisis de los datos del recurso y la prueba aportada por las partes, se concluye que el recurrente no se ubica bajo ninguna de las clases de servidores públicos reconocidos por el art. 5 del EFP; y por el contrario, sus derechos y obligaciones se encuentran estipulados en el Contrato de Servicios 003/2004, de 15 de enero de 2004 que lo vinculó al SEPCAM de Pando, en consecuencia, su situación jurídica se adecua a los supuestos establecidos por los preceptos del art. 6 del EFP; por tanto, todas las emergencias que resulten de la relación contractual entre el recurrente y la entidad pública (SEPCAM), así como su retiro, deben sujetarse a esas previsiones contractuales. Así lo determinó este Tribunal Constitucional, en un caso en que de igual manera, la funcionaria de una entidad pública denunció haber sido retirada sin un debido proceso, estando sujeta a una relación contractual en base al art. 6 del EFP, así en la SC 0217/2004-R, de 11 de febrero, se manifestó lo siguiente: '(..) habiéndose determinado que la recurrente no era funcionaria de carrera ni aspirante a la misma, sino que su vinculación con la entidad pública denominada PASA era de carácter contractual, de manera eventual hasta el 31 de diciembre de 2003 y para la prestación de servicios específicos, encontrándose por lo tanto dentro de la previsión del art. 6 EFP, sus derechos y obligaciones se encontraban regulados en el contrato respectivo, sin que pueda gozar del derecho a la estabilidad laboral ni serle aplicable la destitución previo proceso, aspectos que únicamente están reconocidos para los funcionarios de carrera, conforme ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal en sus SSCC 1692/2003-R, 1520/2003-R, 281/2003-R y 825/2002-R, entre otras; en consecuencia, su destitución no puede ser considerada como un acto ilegal que haya vulnerado sus derechos al trabajo y al debido proceso”.

La jurisprudencia glosada es aplicable al presente caso y refrenda la denegatoria de la tutela solicita en el presente amparo constitucional.

De lo expuesto, se concluye que la Corte de amparo al haber declarado procedente el recurso, no ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas legales aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV, 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, con los fundamentos expuestos:

1ºREVOCA la Resolución de 18 de noviembre de 2004, cursante de fs. 124 a 126, pronunciada por la Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, y,
2ºDENIEGA el amparo solicitado, sin costas ni multa.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene el Presidente Dr. Willman Ruperto Durán Ribera, por encontrarse con licencia.


Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA EN EJERCICIO

Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO

Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA

Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO