SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0355/2005-R
Sucre, 12 de abril de 2005

Expediente:2004-10155-21-RAC
Distrito:Beni
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

En revisión la Resolución 013/2004, de 15 de octubre, cursante a fs. 315 y 316, pronunciada por la Sala Civil de la Corte Superior del Distrito Judicial de Beni, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Daniel Coca Hurtado en representación de la Fuerza Aérea Boliviana contra Gonzalo Ruíz Gutiérrez, Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de Beni, alegando vulneración a los derechos de la Entidad a la que representa a la seguridad jurídica, al derecho de petición y la garantía del debido proceso, previstos en los arts. 7 incs. a) y h) y 16.IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

En el memorial presentado el 11 de octubre de 2004 (fs. 294 a 296 vta.) el recurrente arguye que el proceso de saneamiento del fundo denominado “Tarapacá” con una superficie de 6.486,9375 has., que se encuentra ubicado dentro de la jurisdicción del cantón Riberalta, Provincia Vaca Diez del Departamento de Beni, se desarrolló con graves irregularidades e inobservancia de las leyes que regulan la materia, pues en octubre de 2001 se notificó para realizar un acto jurídico que aconteció a finales de septiembre del mismo año; asimismo, de los 27 puestos diferentes de producción, en pericias de campo sólo se llegó a dos, desconociendo el verdadero objetivo del proceso de saneamiento; luego, el INRA ignoró la existencia de mejoras que introdujeron los comodatarios trabajando la tierra dentro del referido predio.

Expresa que no obstante que se levantó una ficha catastral consignando que la Fuerza Naval Boliviana posee una serie de mejoras dentro del predio “Tarapacá” constituyendo un fundo ganadero, en la evaluación técnico jurídica no se mencionan esas mejoras; y sin contar con bases técnicas y jurídicas los funcionarios del INRA afirmaron que las 5.384 has. mensuradas a favor de la Fuerza Naval Boliviana, se debían reducir a 500 has. por considerar que se trata de una pequeña propiedad ganadera.

Refiere que pese a que el 16 de julio de 2003 se concluyó el proceso de saneamiento del citado predio, en octubre del mismo año se colocaron mojones en dicho terreno.

Señala que no obstante que por providencia de 20 de mayo de 2004, se ordenó se le franqueen fotocopias que solicitó en la misma fecha, éstas se le entregaron recién el 17 de septiembre de 2004, después de cuatro meses.

Subraya que el 30 de agosto de 2004, solicitó a nombre de la Fuerza Naval Boliviana la complementación de las pericias de campo; empero, el recurrido omitió pronunciarse sobre dicho petitorio, por lo que el 6 de septiembre del mismo año, solicitó pronunciamiento al respecto, recibiendo como respuesta estar al Auto de 3 de septiembre emitido por el Director de Saneamiento, Auto que se refiere a una Resolución de recusación, de forma que la autoridad demandada reiteradamente rehusó responder sus solicitudes.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El recurrente considera que se vulneraron los derechos de la Entidad a la que representa a la seguridad jurídica, al derecho de petición y la garantía del debido proceso, previstos en los arts. 7 incs. a) y h) y 16.IV de la CPE.

I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio

De acuerdo a lo señalado plantea recurso de amparo constitucional contra Gonzalo Ruíz Gutiérrez, Director Departamental del INRA - Beni, solicitando sea declarado procedente, se ordene a la autoridad recurrida pronunciarse en el día sobre su solicitud de complementación de pericias de campo en el predio “Tarapacá”, con costas y responsabilidad civil.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

En la audiencia pública celebrada el 14 de octubre de 2004, cuya acta corre de fs. 310 a 314, se suscitaron las siguientes actuaciones:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El recurrente ratificó y reiteró su demanda, añadiendo lo siguiente: a) el INRA no cumplió a cabalidad con lo dispuesto por el art. 173 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), porque sin concluir el análisis de las pericias de campo, pasó a la etapa técnico-jurídica prevista por el art. 176 del mismo cuerpo normativo; b) el informe Legal USJ-0758-2004 que acaba de presentar el recurrido no fue de su conocimiento anteriormente.

Con la réplica indicó que: a) la autoridad recurrida debió notificar inmediatamente con el informe de 7 de octubre de 2004 a su parte, cual exige la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria; b) la carpeta del predio “Tarapacá” que presenta el recurrido está incompleta porque no figura el memorial de 3 de septiembre de 2004, suscrito por el Comandante del Primer Distrito Naval, denunciando irregularidades de funcionarios del INRA.

I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
La autoridad recurrida por medio de su abogada sostuvo lo siguiente: a) las pericias de campo se desarrollaron con apego a la normativa agraria en vigencia, b) se registró toda la información inherente al predio, cursando únicamente cinco contratos de comodato, que comprenden diez hectáreas trabajadas, y para que los funcionarios del INRA procedan a su verificación y registro debieron haber sido declaradas por el representante de la Fuerza Naval Boliviana en pericias de campo, c) los datos recogidos en pericias de campo dan cuenta de que el predio “Tarapacá” no cumple una función económica social en toda su extensión, d) existe una denuncia que menciona a Maribel Oliver Aguirre como responsable de los mojones extraños, el INRA determinó que para dilucidar ese aspecto, se debe celebrar una audiencia de conciliación entre partes, e) el INRA se demoró cuatro meses en extender las fotocopias solicitadas porque se remitieron las carpetas correspondientes al predio “Tarapacá” a Riberalta para la exposición pública de resultados, f) se dio respuesta a la inoportuna petición de complementación de pericias de campo, puesto que en las conclusiones del informe que se aprobó por Auto de 3 de septiembre de 2004, se establece el rechazo expreso de esta solicitud; g) el predio “Tarapacá” se encuentra en la etapa de exposición pública de resultados dentro del proceso de saneamiento, por lo que el actor aún tiene la instancia de presentación de observaciones, que prevé el art. 213 del Reglamento del LSNRA, así como los recursos señalados por el art. 68 del mismo cuerpo legal y los de revocatoria y jerárquico a tenor de los arts. 60 y siguientes del citado Reglamento, más aún el actor tampoco esperó la notificación de la providencia emergente del memorial presentado el 29 de septiembre de 2004, por tanto no se agotó la vía administrativa de reclamo; h) el memorial del recurrente insistiendo en complementación de pericias de campo, mereció el informe de 7 de octubre de 2004 y Auto de aprobación de 8 de dicho mes y año, que no fueron notificados por haberse presentado el memorial que anunciaba presentación de amparo y solicitaba la paralización inmediata de todo el trámite en 11 del mismo mes y año.

Con la dúplica adujo que no se había demostrado la conculcación de los derechos que invoca el actor, sino que se hizo una revisión de la carpeta del fundo “Tarapacá”, situación que no corresponde a una Corte de amparo. Solicitó se declare improcedente el recurso.

I.2.3. Resolución

La Resolución 013/2004, de 15 de octubre, cursante a fs. 315 y 316, pronunciada por la Sala Civil de la Corte Superior del Distrito Judicial de Beni, declaró improcedente el recurso, sin multa ni costas, con los siguientes fundamentos: a) el actor no agotó todas las instancias y recursos que le otorga la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, puesto que frente al silencio administrativo de la autoridad recurrida tenía expeditos los recursos de revocatoria y jerárquico previstos en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y su Reglamento, a más de que podía acudir al proceso contencioso administrativo, previamente a la interposición del presente amparo; b) el informe legal USJ-0758-2004 leído en audiencia, resuelve la solicitud de complementación de pericias de campo que reiteró el recurrente, no siendo subsidiario el amparo constitucional de los recursos administrativos y jurisdiccionales ordinarios que el actor podía haber interpuesto contra dicho informe.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1. A través de los comunicados 30/2001, 31/2001 y 32/2001 de septiembre y octubre de 2004 (fs. 1 a 10, 150 a 154) el Responsable del Equipo INRA-Beni hizo conocer a todos los propietarios, poseedores, y/o dirigentes de comunidades campesinas e indígenas que como parte del proceso de saneamiento simple de oficio de la provincia Vaca Diez polígono 1, se empezarían a realizar las pericias de campo en predios próximos a las comunidades: Warnes, Antofagasta, Bolívar y Las Palmeras, en cuyo cronograma de trabajo figura el predio “Tarapacá” asignado a la Armada Boliviana.

II.2. Mediante Informe de evaluación técnico jurídico S.S.O. 28/2003, de 17 de julio de 2003 (fs. 252 a 259), el Coordinador del Saneamiento Simple, el Responsable Departamental Técnico del Saneamiento Simple, el Asistente Jurídico y Asistente Técnico del INRA-Beni, recomendaron dictar Resolución Suprema Modificatoria del Título Ejecutorial PT0019964, emitidos a favor de la Armada Boliviana Distrito Naval 1, disponer se expida el correspondiente certificado de saneamiento, por lo que se debe clasificar el predio “Tarapacá” como pequeña propiedad ganadera, debiendo replantearse el resto de la superficie mensurada. Este Informe fue aprobado por la autoridad hoy recurrida mediante decreto de 16 de julio de 2003 (fs. 259 vta.)

II.3. El 17 de septiembre de 2004 (fs. 291) se entregó al ahora actor, fotocopias legalizadas de la carpeta predial correspondiente a la propiedad “Tarapacá” de la Fuerza Naval Boliviana.

II.4. Por memorial presentado el 30 de agosto de 2004 (fs. 77 vta.) el recurrente planteó recusación contra el asistente jurídico del INRA y pidió se complementen pericias de campo. Mediante decreto de 31 de dicho mes y año (fs. 78) la autoridad recurrida señaló que el mencionado funcionario debía elevar informe, remitido el mismo el 1 de septiembre de 2004 (fs. 79 a 82) comunicando que: 1) el proceso de saneamiento del fundo “Tarapacá” aún se encontraba en la etapa de exposición pública de resultados en la que se debían hacer conocer los errores u omisiones cometidas durante dicho proceso, 2) el representante del predio demostró plena conformidad con el registro que se realizó de las mejoras, 3) se indicó en reiteradas oportunidades al recurrente que la carpeta correspondiente a dicho fundo se encontraba en Riberalta, para dar cumplimiento a la etapa de exposición de resultados. Por lo que concluyó señalando que las denuncias al trabajo de pericias de campo sean rechazadas, por no haberse enmarcado dentro de lo establecido por el art. 213 del Reglamento de la LSNRA, y se deniegue el recurso de recusación interpuesto en su contra, por no haber demostrado que se encontraba dentro de las causales de recusación. Por Auto de 3 de septiembre de 2004 (fs. 83) la autoridad demandada aprobó el citado informe y rechazó la recusación formulada.

A través del memorial presentado el 6 de septiembre de 2004 (fs. 85 a 87) el actor reiteró la recusación, disponiendo la autoridad demandada estar al Auto de 3 del mismo mes y año (fs. 88).

II.5. Mediante memorial presentado el 29 de septiembre de 2004 (fs. 307 vta.) el recurrente reiteró a la autoridad recurrida su solicitud de complementación de pericias de campo.

Por Informe Legal USJ 0758/2004, de 7 de octubre de 2004 (fs. 308 y 309), el Asistente Jurídico de la Unidad de Saneamiento sugirió a la autoridad recurrida que la solicitud del representante de la Fuerza Naval Boliviana sea rechazada, debiendo éste sujetarse a la etapa de exposición pública de resultados, en la cual podrá hacer conocer los errores u omisiones que crea pertinente, los que serán analizados y valorados en el informe en conclusiones y en caso de tener fundamentos legales valederos se dispondrá la correspondiente subsanación de acuerdo a lo establecido en el art. 216 del Reglamento de la LSNRA. Dicho Informe fue aprobado por Auto de 8 de octubre de 2004 (fs. 309 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente arguye que el proceso de saneamiento del fundo denominado “Tarapacá” se desarrolló con graves irregularidades e inobservancia de las leyes que regulan la materia, por las siguientes razones: 1) en octubre de 2001 se notificó para realizar un acto jurídico que aconteció a finales de septiembre del mismo año; 2) de los 27 puestos diferentes de producción, en pericias de campo sólo se llegó a dos; 3) el INRA ignoró la existencia de mejoras que introdujeron los comodatarios trabajando la tierra dentro del referido predio; 4) en la Evaluación Técnico Jurídica no se mencionan las mejoras que realizó la Fuerza Naval Boliviana en el predio; 5) sin contar con bases técnicas y jurídicas los funcionarios del INRA afirmaron que las 5.384 has. mensuradas a favor de la Fuerza Naval Boliviana, se debían reducir a 500 has.; 6) pese a que el 16 de julio de 2003 se concluyó el proceso de saneamiento, en octubre del mismo año se colocaron mojones en dicho terreno. Aduce que también se vulneró el derecho a formular peticiones de la Fuerza Naval Boliviana por cuanto las fotocopias que solicitó se le entregaron después de cuatro meses. Corresponde, en revisión, analizar si en la especie es pertinente otorgar la tutela pretendida.

III.1. El amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución y las Leyes, siempre que no exista otra vía o medio legal para lograr dicha protección.

Conforme lo establece la SC 1729/2003-R, de 28 de noviembre: “(...) Entre las características que tiene el recurso de amparo constitucional, para tutelar derechos fundamentales se encuentran los principios de inmediatez y subsidiariedad, lo que significa que el recurso debe interponerse (...) previamente se agoten todas las instancias o vías ordinarias y extraordinarias para precautelar esos derechos fundamentales, en consideración a que el amparo constitucional, conforme a las normas previstas por los arts. 19.IV CPE y 96.3 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), no es sustitutivo de otros recursos.”

III.2.El art. 213 del Reglamento de la LSNRA señala que el procedimiento de exposición pública de resultados obtenidos hasta la etapa de evaluación técnico jurídica del proceso de saneamiento pretende que los propietarios, poseedores y personas que invoquen un interés legal, hagan conocer errores materiales u omisiones en la ejecución de etapas anteriores del saneamiento.

Por su parte, el art. 49 del mismo Reglamento establece que el Capítulo II del Título II de dicho Reglamento regula los recursos administrativos para la impugnación de resoluciones dictadas por autoridades del INRA, del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, como órgano del Servicio Nacional de Reforma Agraria y de la Superintendencia Agraria, siendo recurribles entre otros los Autos que dichas autoridades emitan, a tenor de lo señalado por su art. 50.I.

En ese orden, el art. 60 del referido Reglamento prevé el recurso de revocatoria, el mismo que deberá ser interpuesto por el interesado, ante la misma autoridad que dictó la resolución impugnada dentro del plazo de tres días hábiles siguientes a su notificación tratándose de resoluciones interlocutorias simples o de mero trámite, y de quince días calendario cuando se refiera a resoluciones definitivas o autos interlocutorios que impidan la continuación del trámite. A tenor del art. 61 del mencionado Reglamento, el recurso se resolverá dentro del plazo de cinco días hábiles tratándose de resoluciones interlocutorias y de mero trámite, y quince días calendario siguientes a su interposición o en su caso a la presentación del alegato o al vencimiento del plazo para hacerlo, si se hubiere recibido prueba, cuando se trate de resoluciones definitivas o interlocutorias que impidan la continuación del trámite. Rechazado expresa o tácitamente el recurso de revocatoria, cuando exista recurso jerárquico en subsidio, las actuaciones se elevarán a la autoridad superior competente para resolverlo, de oficio o a pedido de parte.

Según los arts. 63 y 64 del citado cuerpo legal, el recurso jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad que dictó la resolución impugnada, dentro del plazo de quince días calendario, las actuaciones se elevarán de oficio o a pedido de parte a la autoridad superior competente, sin que sea necesario deducir previamente recurso de revocatoria, si se lo hubiere hecho, no será indispensable fundamentar nuevamente el recurso jerárquico. El recurso se resolverá dentro del plazo de veinte días calendario siguientes a la recepción de actuaciones o, en su caso a la presentación del alegato o al vencimiento del plazo para hacerlo, si se hubiera recibido la prueba. Cuando la resolución sea de competencia del Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación o del Superintendente General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables, el plazo será de cuarenta días calendario.

III.3. En el caso que se examina, de los antecedentes procesales remitidos a este Tribunal, se evidencia que mediante memorial presentado el 30 de agosto de 2004, el actor interpuso recurso de recusación contra el asistente jurídico del proceso de saneamiento del predio “Tarapacá” y solicitó a la autoridad recurrida se complementen las pericias de campo, alegando que no se verificaron las mejoras que se efectuaron en dicho fundo, y que sólo se llegó a dos puestos de producción de los 27 existentes, reclamos resumidos en los incisos 2), 3) y 4) del apartado III de esta Sentencia; tal petición y recusación fueron rechazadas por informe de 1 de septiembre de 2004 -constatándose que no existió omisión de respuesta alguna cual aduce el recurrente- informe que fue aprobado por Auto de 3 del mismo mes y año emitido por la autoridad demandada, ante lo cual, el actor reiteró su solicitud de complementación de pericias de campo a través del memorial de 29 de septiembre de 2004; empero, no hizo conocer las observaciones que formuló en dichos escritos dentro de la etapa de exposición pública de resultados del proceso de saneamiento, etapa que aún se encuentra vigente, cual prevé el art. 213 del Reglamento de la LSNRA; menos aún acudió al recurso de revocatoria o jerárquico como correspondía impugnando el citado Auto de rechazo de 3 de septiembre de 2004, motivo por el que este amparo resulta improcedente, dado su carácter subsidiario que determina que únicamente procede cuando la persona ha agotado todos los recursos y medios que la ley le franquea para defender sus derechos e intereses, cuando tales vías no existen o, si existiendo, no le aseguran la protección inmediata y eficaz que requiere frente a un daño inminente e irreparable, cosa que no sucede en la especie.

El carácter subsidiario del recurso de amparo, ha sido desarrollado por abundante jurisprudencia de este Tribunal, entre otras por las SSCC 953/2004-R, 1216/2004-R, 1343/2004-R, 1981/2004-R, 0118/2005-R, 0124/2005-R, que señalan que no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable.

III.4. Respecto a las supuestas irregularidades mencionadas en los incisos 1), 5) y 6) del apartado III de los Fundamentos Jurídicos del presente fallo, es decir, al hecho de que en octubre de 2001 se notificó para realizar un acto jurídico que aconteció a finales de septiembre del mismo año; que sin contar con bases técnicas y jurídicas los funcionarios del INRA afirmaron que las 5.384 has mensuradas a favor de la Fuerza Naval Boliviana debían reducirse a 500 has; y que a pesar de que el 16 de julio de 2003 se concluyó con el proceso de saneamiento, en octubre del mismo año se colocaron mojones en dicho terreno; se constata que estos aspectos no fueron expresamente reclamados por el actor ante la autoridad recurrida, de manera que corresponde refrendar la improcedencia del recurso por subsidiariedad aplicando el entendimiento jurisprudencial de este Tribunal realizado en las SSCC 1337/2003-R, 0400/2004-R, que han sido reiteradas en sus fundamentos por otras (como la SC 1461/2004-R, de 14 de septiembre), interpretando los alcances de las normas fundamentales previstas por el art. 19.IV de la CPE como también las previstas por el art. 94 de la Ley del Tibunal Constitucional (LTC) con relación a lo dispuesto por el art. 96 de la LTC, ha establecido entre otras sub-reglas, la improcedencia del amparo en aplicación del principio de subsidiariedad, la siguiente: “1) cuando las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno (...)”.

Sub-regla, que permite concluir que los fundamentos de una demanda de amparo sólo pueden ser analizados en el fondo cuando la parte recurrente ha utilizado todos los medios y recursos idóneos, en principio ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión al derecho o garantía fundamental y; luego ante las superiores a ésta, hasta agotar todas las instancias, siempre que existieran y fueran competentes para hacer cesar el acto ilegal u omisión indebida.

III.5.En cuanto a la presunta vulneración al derecho de petición de la entidad recurrente al haberse franqueado las fotocopias de la carpeta del predio “Tarapacá” que solicitó después de cuatro meses de lo obrado en el cuaderno procesal y particularmente del informe del asistente jurídico del INRA de 1 de septiembre de 2004, así como de lo informado por la autoridad demandada, se evidencia que si bien tal demora no se justifica con el traslado de dicha carpeta a Riberalta, en cumplimiento de la etapa de exposición pública de resultados del proceso de saneamiento, no es menos cierto que el actor no formuló ningún reclamo al respecto ante el Director Departamental del INRA, por una parte, y por otra, que la petición referida, aunque tardíamente, ya fue satisfecha antes de interponer el amparo.

III.6.Finalmente, cabe aclarar que la instancia administrativa concluye con la resolución del recurso jerárquico, mientras que el proceso contencioso administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta, para luego recién interponer el amparo constitucional, puesto que si se constata la infracción de derechos fundamentales, una vez concluida la vía administrativa, se abre la posibilidad de su tutela mediante el recurso de amparo constitucional, siendo la impugnación judicial mediante el proceso contencioso una vía diferente, con lo que se desvirtúa lo argüido por la autoridad recurrida. En ese sentido se ha pronunciado la uniforme jurisprudencia de este Tribunal, citando al efecto las SSCC 159/2002-R, 347/2003-R, 1800/2003-R, 213/2004-R entre otras.

En consecuencia, la problemática analizada no se halla dentro de las previsiones del art. 19 de la CPE, por lo que la Corte de amparo al haber declarado improcedente el presente recurso, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas legales aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los artos 19.IV y 120.7ª de la CPE, 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, con los fundamentos expuestos resuelve APROBAR la Resolución 013/2004, de 15 de octubre, cursante a fs. 315 y 316, pronunciada por la Sala Civil de la Corte Superior del Distrito Judicial de Beni.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

No intervienen los Magistrados Dr. José Antonio Rivera Santivañez, por estar declarado en comisión y la Dra. Martha Rojas Álvarez, por encontrarse de viaje en misión oficial.




Dr. Willman Ruperto Durán RiberaDra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTE DECANA




Dr. Artemio Arias Romano Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADO MAGISTRADA