SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0036/2005-R
Sucre, 10 de enero de 2005
Expediente: 2004-09906-20-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Martha Rojas Álvarez
En revisión la Resolución 20/2004 cursante a fs. 190 y vta., pronunciada el 25 de agosto por el Juez de Partido de Chulumani, provincia Sud Yungas del departamento de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Benigno Acero Aguilar contra Imer Copa Velásquez, actual Presidente de la Comisión de Participación Popular del H. Senado Nacional, y contra los concejales del Municipio de Quime Florencio Mencia Apaza, Juan Carrión Rodríguez, Fabiola Villafuerte, Emilio Apaza Argollo y Dionicia Guarachi Apaza, alegando vulneración de su derecho al debido proceso.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURIDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En el memorial presentado el 18 de agosto de 2004 (fs. 57 a 67), el recurrente arguye que el Concejo Municipal de Quime, a través de la Resolución 002/2000, le designó Alcalde de esa sección de provincia, pero el 11 de mayo de 2004, ese Concejo Municipal dictó la Resolución 014/2004 de 11 de mayo, determinando suspenderle del ejercicio del cargo de Alcalde de Quime.
Refiere que en la parte considerativa de dicha Resolución, consta haberse hecho referencia a que el 8 de abril de 2004 se dictó Auto de apertura de proceso administrativo, con el que sin embargo nunca se le notificó, como se reconoce en la citada Resolución cuando se señala que "el procesado no ha sido habido en su domicilio y residencia legal", pese a que desarrolló normalmente sus actividades dentro del Municipio, y el mismo Concejo recibió documentación en los meses de abril y mayo de 2004 .
Asimismo, indica que en la referida Resolución se señala que por falta de descargos su persona sería responsable de los hechos denunciados, afirmándose haberse llegado al convencimiento de la existencia de indicios de responsabilidad por la función pública, sin especificar cuál de los cuatro tipos de responsabilidad que prevé el art. 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), a lo que se añade haberse determinado que, ante su ausencia injustificada, quedaba suspendido del ejercicio del cargo, en aplicación del art. 12.24 de la Ley de Municipalidades (LM), y no así del art. 23 de esta norma, como debería ser, procediéndose a la designación de un nuevo Alcalde en la persona del concejal Juan Carrión y solicitándose la suspensión de firmas, sin contar con atribución para ello.
Finaliza manifestando que Bonifaz Bellido, Presidente de la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización, asumió las facultades del pleno de la Cámara de Senadores e incurrió en usurpación de funciones al determinar que se proceda al bloqueo de las cuentas del Municipio de Quime, y luego ordenó que se habiliten las firmas de Juan Carrión, cayendo ese acto dentro de la previsión del art. 31 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados
El recurrente considera que se ha lesionado su derecho al debido proceso.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
Plantea recurso de amparo constitucional contra Imer Copa Velásquez, Presidente de la Comisión de Participación Popular del H. Senado Nacional, y contra los concejales del Municipio de Quime Florencio Mencia Apaza, Juan O. Carrión Rodríguez, Fabiola Villafuerte, Emilio Apaza Argollo y Dionicia Guarachi Apaza, solicitando sea declarado procedente y se deje sin efecto la carta fechada el 28 de abril de 2004 Cite Com. Part. Pop. 325/03-04, y se ordene que se proceda a la habilitación de sus firmas como legítimo Alcalde Municipal de Quime.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de amparo constitucional
En la audiencia pública celebrada el 25 de agosto de 2004, conforme consta en el acta de fs. 186 a 189 vta., se suscitaron las siguientes actuaciones:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
El abogado del recurrente ratificó su demanda, reiterando que a su cliente no se le notificó con ningún Auto de apertura de proceso, y añadiendo que los concejales demandados dispusieron la suspensión del Alcalde y nombraron a otro en forma interina. Indica que en un caso similar, en la SC "1585/2003" se señaló que de acuerdo al art. 48 de la LM, el Alcalde podrá ser suspendido temporalmente cuando exista Auto de procesamiento ejecutoriado en estrados judiciales, lo que no ocurre en el caso que se analiza, pues se acusa al Alcalde recurrente de no haber asistido a su fuente de trabajo una o dos semanas, y esta falta no puede ser motivo de suspensión. De otro lado, con relación a Bonifaz Bellido, Presidente de la Comisión de Participación, Gobiernos Locales y Descentralización del Senado Nacional, manifestó que de manera unilateral, sin la participación de los miembros de esa Comisión, recomendó al Viceministerio del Tesoro y Crédito Público la suspensión temporal de todas las cuentas del Municipio de Quime, y luego de la designación de Juan Carrión como Alcalde, la citada autoridad determinó que se habiliten sus firmas para el manejo de las cuentas del Municipio de Quime.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
Las autoridades recurridas no asistieron a la audiencia ni presentaron informe escrito, pese a su legal notificación.
I.2.3 Resolución
Por Resolución 20/2004 cursante a fs. 190 y vta., se declaró procedente el recurso, sin mayor fundamentación, disponiendo la reincorporación inmediata a su cargo del alcalde municipal Benigno Acero Aguilar, debiendo habilitar su firma, por lo que se deja sin efecto la Resolución de suspensión del actor, así como las notas expedidas por el senador Bonifaz Bellido de congelamiento de cuenta e inhabilitación de firmas, concediendo para el efecto el plazo de quince días.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1.A través de la Resolución 002/2000, de 9 de febrero, el Concejo Municipal de Quime designó a Benigno Acero Aguilar –actual recurrente- como Alcalde, (fs. 2).
II.2.Por nota COM. PART. POP. 325/03-04, de 28 de abril, el Presidente de la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del H. Senado Nacional, Bonifaz Bellido Rivera, comunicó a la Viceministro del Tesoro y Crédito Público del Ministerio de Hacienda que el Concejo Municipal de Quime solicitó que, ante las irregularidades y faltas cometidas por el Alcalde, se proceda a la inhabilitación de firmas para las cuentas HIPIC II y Recursos Propios, por lo que recomendó la suspensión temporal de todas las cuentas fiscales de ese Gobierno Municipal (fs. 18 a 20).
II.3.El 11 de mayo de 2004, el Concejo Municipal de Quime expidió la Resolución 014/2004, mediante la cual declaró procedente la denuncia interpuesta contra el actual actor, aprobando el informe final de la Comisión de Ética inherente al proceso interno realizado contra el Alcalde, y determinando que al establecerse la ausencia injustificada de esta autoridad, el pleno del Concejo resolvió suspenderle del ejercicio del cargo (fs. 5), y en la misma fecha se expidió la Resolución 015/2004, a través de la cual el Concejo Municipal aceptó la suspensión del Alcalde, designando por decisión mayoritaria a Juan O. Carrión Rodríguez como Alcalde interino (fs. 6).
II.4.El 26 de mayo de 2004, el Viceministro de Presupuesto y Contaduría del Ministerio de Hacienda comunicó al Presidente del Concejo Municipal de Quime, Florencio Mencia, que su denuncia sobre supuestas irregularidades cometidas por el Alcalde fue remitida a la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del H. Senado Nacional (fs. 21).
II.5.A través del oficio DGM7048077611-R/2004, de 2 de junio, el Viceministro de Presupuesto y Contaduría del Ministerio de Hacienda comunicó al Alcalde de Quime -hoy recurrente- que las cuentas corrientes de ese Gobierno Municipal se encuentran suspendidas a solicitud de la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del H. Senado Nacional, así como por la presentación del Programa de Operaciones Anual y Presupuesto Municipal gestión 2004 sin la debida aprobación del Concejo Municipal (fs. 7 a 8).
II.6.Por memorial presentado el 7 de junio de 2004, el actual recurrente solicitó al Viceministro de Presupuesto y Contaduría del Ministerio de Hacienda disponga la rehabilitación de firmas autorizadas a su favor en las cuentas fiscales del Banco UNION S.A. (fs. 14 a 17 vta.).
II.7.El 22 de junio de 2004, se entregó la carta notariada dirigida por el recurrente al Concejo Municipal de Quime solicitando dejar sin efecto el nombramiento de un Alcalde interino, designación que carece de valor legal (fs. 41 y vta.).
II.8.Por oficio DGM/CE/0465/8134-R/2004, de 28 de junio, el Viceministro de Presupuesto y Contaduría del Ministerio de Hacienda comunicó al Presidente del Comité de Vigilancia del Municipio de Quime que las cuentas fiscales de ese Gobierno Municipal continúan bloqueadas ante las irregularidades aún existentes, sanciones que serán levantadas una vez que se subsanen las observaciones (fs. 11 a 12).
II.9.A través de la nota DGT.DI.RM. 104/2004, de 22 de julio, la Directora General del Tesoro del Ministerio de Hacienda comunicó al hoy recurrente que las firmas autorizadas para el manejo de las cuentas corrientes fiscales del Municipio de Quime permanecerán suspendidas hasta que se presenten los descargos presupuestarios y que se pronuncie la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización (fs. 47), y por oficio DGT.DI.RM. 273/2004, de 17 de agosto, la Directora General del Tesoro del Ministerio de Hacienda hizo saber al actual actor que a las notas enviadas por la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del H. Senado Nacional, del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría y de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Hacienda, se solicitó al Banco UNION S. A., la habilitación de la firma autorizada de Juan Carrión Rodríguez, Alcalde Municipal para el manejo de las cuentas fiscales del Gobierno Municipal de Quime (fs. 95).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente arguye que ejerció el cargo de Alcalde Municipal de Quime desde el 6 de febrero de 2000, hasta que el 8 de abril de 2004 el Concejo Municipal dictó en su contra un Auto de apertura de proceso administrativo, con el que sin embargo no se le notificó, y posteriormente, por Resolución de 11 de mayo, fue suspendido de su cargo, habiéndose nombrado en forma interina un nuevo Alcalde en forma ilegal. Corresponde, en revisión, analizar si en este caso se debe otorgar la tutela buscada por los actores.
III.1.El amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución y las Leyes, siempre que no exista otro recurso o vía legal para demandar el respeto de tales derechos.
III.2.La Ley de Municipalidades contempla los casos en los que tanto los Concejales como los alcaldes pueden ser suspendidos temporal o definitivamente de sus funciones. Así, el art. 48 de esta Ley señala lo siguiente:
"I. El Alcalde Municipal será suspendido temporalmente del ejercicio de sus funciones y las de Concejal, por existir en su contra auto de procesamiento ejecutoriado. La suspensión persistirá durante toda la sustanciación del proceso para asumir su defensa. También procede la suspensión temporal en los casos contemplados en la Ley 1178 de 20 de julio de 1999 y sus Reglamentos, cuando corresponda".
A su vez, el art. 49 de la citada Ley determina que: "Los Concejales o Alcaldes Municipales perderán su mandato siendo destituidos, inhabilitados y suspendidos definitivamente como Concejales, en los siguientes casos: cuando exista en su contra sentencia condenatoria ejecutoriada a pena privativa de libertad, pliego de cargo ejecutoriado o sentencia judicial ejecutoriada por responsabilidad civil contra el Estado, o en los casos contemplados en la Ley 1178 de 20 de julio de 1999 y sus Reglamentos, cuando corresponda".
Al referirse al procesamiento interno de la denuncia, el art. 35 de la citada LM establece que una vez conocido el hecho o la denuncia contra un concejal o el alcalde, se dispondrá la apertura de un proceso interno a ser sustanciado por la Comisión de Ética designada anualmente para el efecto, la que citará en forma personal el Auto de apertura de proceso a la autoridad involucrada; asimismo, el referido artículo determina que se abrirá un período de prueba de diez días hábiles, a cuya culminación la Comisión de Ética elevará un informe al Concejo Municipal, el que mediante Resolución expresa declarará procedente o improcedente la denuncia.
A su vez, el art. 29 de la LACG, dispone que la responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad, y según la gravedad de la falta, la autoridad competente aplicará las sanciones de multa hasta un 20% de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días o destitución.
Entre tanto, el art. 30 de la citada LSAFCO establece que la responsabilidad es ejecutiva cuando la autoridad o ejecutivo no rinda las cuentas a que se refiere el art. 1 inc. c) y el art. 28; cuando incumpla lo previsto en el primer parágrafo y los incisos d), e) o f) del art. 27 de esta Ley, o cuando se encuentre que las deficiencias o negligencia de la gestión ejecutiva son de tal magnitud que no permiten lograr resultados razonables en términos de eficacia, eficiencia y economía. En estos casos, se aplicará la sanción prevista en el art. 42 inc. g) de la LACG (suspensión o destitución del principal ejecutivo, a recomendación del Contralor General).
III.3.En el caso que se analiza, consta que por Resolución 014/2004, de 11 de mayo, se declaró procedente la denuncia interpuesta contra el Alcalde hoy recurrente, aprobando el informe final de la Comisión de Ética, y al establecerse la ausencia injustificada de esa autoridad ejecutiva, se resolvió su suspensión de ese cargo.; en la misma fecha, se dictó la Resolución 015/2004, por la cual el Concejo Municipal de Quime aceptó la recomendación de la Comisión de Ética de suspender al actor en el cargo de Alcalde Municipal "por ausencia y abandono de funciones sin justificativo alguno", designándose como nuevo interino al concejal Juan O. Carrión Rodríguez.
Como se advierte del texto de la Resolución 015/2004, la suspensión del Alcalde recurrente fue adoptada ante la ausencia y abandono de funciones de manera injustificada, causal que sin embargo no se encuentra prevista por el art. 48 de la LM, ni por la Ley LSAFCO o por sus Decretos Reglamentarios.
En consecuencia, al haber dispuesto la suspensión del Alcalde de Quime por un motivo no contemplado en la Ley como causal para determinar esa sanción, los concejales demandados han actuado al margen de lo estipulado por las disposiciones normativas anteriormente citadas.
III.4.Con relación a la acusación contra el entonces Presidente de la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del H. Senado Nacional, en sentido de haber cometido actos ilegales y atentatorios, es necesario aclarar que los alcaldes municipales están obligados a cumplir con las condiciones establecidas por el art. 23 de la Ley de Participación Popular (LPP) para poder disponer de los recursos de coparticipación tributaria, bajo conminatoria de ser denunciados por el Poder Ejecutivo ante el Senado Nacional a efectos de que se determine el congelamiento de cuentas mientras esas anormalidades sean corregidas, de conformidad a lo dispuesto por el art. 11.III de la citada LPP.
De los antecedentes que cursan en el expediente, se constata que ante las irregularidades cometidas en la gestión del Alcalde de Quime y reiterando la nota HSN-CGL.146/2003-2004 de dicha Comisión expedida el 16 de enero, el entonces Presidente de la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del H. Senado Nacional recomendó al Viceministerio del Tesoro y Crédito Público la suspensión temporal de las cuentas fiscales del Gobierno Municipal de Quime.
Por consiguiente, pese a que se actuó dentro del marco normativo de referencia, esa recomendación no constituye en esencia una determinación o instrucción expresa por la que se hubieran desconocido los derechos y garantías del actor, sino una representación al Viceministerio para que, ante las anormalidades detectadas en la Alcaldía de Quime, se proceda a la suspensión de las cuentas fiscales de ese Gobierno Municipal, correspondiendo al citado Viceministerio asumir las acciones pertinentes.
III.5.Finalmente, el actor acusa que el ex Presidente de la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del H. Senado Nacional incurrió en usurpación de funciones al expedir la nota por la que recomendó la suspensión de las cuentas fiscales del Municipio de Quime.
Al respecto, la uniforme jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que a través del recurso de amparo constitucional no se puede ingresar a examinar si las autoridades recurridas actuaron sin competencia o usurparon funciones que no les corresponde, existiendo un recurso específico que está establecido expresamente en la Constitución Política del Estado y en la Ley del Tribunal Constitucional, por cuanto a través de este recurso extraordinario no se pueden declarar nulos los actos realizados sin competencia. Así, la SC 1315/2004-R, de 17 de agosto, señaló que: "Del principio de subsidiariedad descrito precedentemente, se infiere que el recurso de amparo constitucional no pueda declarar la nulidad de actos o resoluciones que hayan sido dictados sin jurisdicción ni competencia en afectación al principio de separación de funciones establecido por las normas previstas por el art. 31 de la CPE, por cuanto quien denuncia una actuación carente de jurisdicción y competencia por parte de un funcionario público, debe promover su reclamo por vía del recurso directo de nulidad, establecido por las normas previstas en el art. 120.6ª de la CPE y 79 y ss. de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), y no a través del recurso de amparo constitucional, que tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, siempre que no hubiera otro medio para su resguardo o que se hubieran agotado aquellos (...)".
En consecuencia, el Juez de amparo al haber declarado procedente el recurso respecto a los concejales recurridos y al Presidente de la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del H. Senado Nacional, ha efectuado en forma parcial una adecuada compulsa de los antecedentes procesales.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE, 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, resuelve:
1º APROBAR en parte la Resolución 20/2004 cursante a fs. 190 vta., pronunciada el 25 de agosto por el Juez de Partido de Chulumani, provincia Sud Yungas, respecto a la ilegal suspensión del actor en el cargo de Alcalde Municipal de Quime por parte de los concejales recurridos;
2º Declarar IMPROCEDENTE el recurso con relación al Presidente de la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del H. Senado Nacional, y por consiguiente, se deja sin efecto la determinación asumida por el Juez de amparo en torno a la habilitación de firmas del actor y al descongelamiento de cuentas fiscales del Gobierno Municipal de Quime, las que deben ser resueltas mediante el trámite previsto por Ley, en cuanto se refiere a las observaciones a la gestión del hoy recurrente.
CORRESPONDE A LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0036/2005-R
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene la Magistrada, Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas, por encontrarse de viaje en misión oficial.
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
Presidente
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
decano
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MagistradA
